印發關于開展區域衛生規劃工作的指導意見的通知
發布時間：2011-08-26 共1頁
各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府，國務院有關部門、直屬機構：
經國務院批準，現將國家計委、財政部、衛生部聯合制定的《關于開展區域衛生規劃工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）印發你們，請貫徹執行。
區域衛生規劃是促進我國衛生事業改革和發展的一項重大舉措。各級人民政府要提高認識，結合醫療保障制度改革，把區域衛生規劃工作提到重要議事日程上來。要切實加強領導，按照《意見》確定的原則和要求，結合本地實際情況，制定本地區的衛生資源配置的標準，指導各市（地）制定和實施區域衛生規劃。各有關部門要積極支持、配合區域衛生規劃工作的開展。通過實施區域衛生規劃，努力實現衛生資源的優化配置，提高衛生資源的利用效率，進一步提高人民群眾的健康水平。
附件：關于開展區域衛生規劃工作的指導意見
附件：
關于開展區域衛生規劃工作的指導意見
根據《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》，為推動全國開展域衛生規劃工作，現提出以下指導意見：
一、切實提高認識
建國以來，特別是改革開放以來，我國衛生事業取得了舉世矚目的成績，覆蓋城鄉的衛生服務網絡已經初步形成，人民的健康水平顯著提高。但是，長期以來我國實行的是與計劃經濟相適應的衛生管理體制和服務體系，衛生機構主要按部門、地方的行政隸屬關系設置，實行多部門管理。隨著社會主義市場經濟體制的建立和醫學模式的轉變，特別是職工醫療保障制度改革的發展，原有體制下形成的衛生資源條塊分割、結構不合理、效率不高等問題越來越突出，衛生資源短缺與浪費并存，已不適應經濟社會發展和人民群眾醫療保障的需求。主要表現在：
衛生資源的布局和結構不合理。在城鄉配置上，衛生資源過多地集中在城市；農村衛生基礎薄弱，基層衛生機構服務能力低下，質量不高，部分貧困地區缺醫少藥。在區域配置上，一些地區特別是大中城市衛生醫療機構重疊嚴重，職能交叉，自成體系，難以形成區域內資源的合力優勢；一些地區亂辦醫，盲目發展，資源過剩和浪費的問題突出。在內部結構上，存在著重醫療、輕防保的問題，在城市大醫院資源集中，規模不斷膨脹的同時，一些符合大眾利益、具有更大社會效益的預防保健工作，往往因資源短缺而無法正常開展；中醫藥事業基礎仍然薄弱。在醫療設備配置上，忽視常規設備投入，重復購置大型設備，造成有限資源的閑置浪費。
衛生資源利用效益不高。目前，醫療機構普遍存在著利用效率下降的問題，平均每名醫生每天承擔門診人次、住院人次較低，部分機構人浮于事。近年來全國縣及縣以上醫院病床利用率持續下降，1997年僅為61.7%；平均住院日13.8天，是發達國家的近2倍，效率明顯偏低。醫療服務利用相對集中在高級次、高成本的醫療機構，城市大醫院承擔了大量基層醫院可以較低成本診治的常見病、多發病治療工作，基層衛生資源閑置，得不到有效利用。由于大城市醫療服務供給相對大于需求，以及醫療機構補償機制不健全，一些醫療機構為了生存，采用不規范的競爭手段誘導不合理的醫療消費，造成大型醫療設備過度利用和藥品費用的過度上漲。
目前一些與現行醫療衛生管理體制有關的人事政策、分配政策、財政補助政策、價格政策、等級評審政策的負面作用，客觀上也加劇了上述矛盾和問題。
這種衛生資源配置的狀況，既不能適應我國疾病結構變化而產生的衛生服務需求，又難以提供費用低廉和方便群眾的衛生服務，造成有限資源的浪費，加重了國家、企業和個人的經濟負擔，更制約了衛生事業的健康發展。為了適應新的形勢，配合城鄉醫療保障制度的建立和完善，迫切需要加快衛生管理體制和運行機制的改革。區域衛生規劃是區域內國民經濟和社會發展計劃的組成部分，實施區域衛生規劃是衛生改革和發展的重大舉措，是政府在社會主義市場經濟體制下，對衛生事業進行宏觀調控的重要手段，是區域內合理配置和有效利用衛生資源的必然要求。各級政府和各有關部門必須切實提高對區域衛生規劃工作重要性的認識，在深入調研、摸清衛生資源底數的前提下，推進此項工作。
二、目標和原則
區域衛生規劃以滿足區域內全體居民的基本衛生服務需求、保護與增進健康為目的，對機構、床位、人員、設備等衛生資源進行統籌規劃，合理配置。它的目標是構建與國民經濟和社會發展水平相適應，有效、經濟、公平的衛生服務體系和管理體制，改善和提高衛生綜合服務能力和資源利用效率。
區域衛生規劃由政府負責制定并組織實施。區域內各部門、各行業以及軍隊對地方開放的衛生資源全部納入規劃范圍，個體行醫以及其他所有制形式的衛生資源配置，必須服從規劃的總體要求。區域衛生規劃以市（地）行政區域為基本規劃單位。考慮到中心城市的輻射功能，直轄市、計劃單列市、省會城市為特殊的規劃單位。區域衛生規劃的周期一般為5年。
開展區域衛生規劃的基本原則是：
（一）要從國情出發，與區域內國民經濟和社會發展水平相適應，與人民群眾的實際健康需求相協調。
?。ǘ┮獌炏劝l展和保證基本衛生服務，大力推進社區衛生服務。重點加強農村衛生和預防保健，重視和發揮傳統醫藥在衛生服務中的作用。
?。ㄈ┮铣杀拘б?，提倡資源共享，提高服務質量和效率。通過改革，認真解決資源浪費與不足并存的矛盾。
?。ㄋ模┮涌煨l生管理體制和運行機制改革，對區域內所有衛生資源實行全行業管理。
?。ㄎ澹┮夥潘枷?，實事求是，因地制宜，敢于沖破現有條條框框的束縛，邊規劃，邊調整。
三、規劃編制的內容、方法和依據
?。ㄒ唬﹨^域衛生規劃編制內容包括分析社會經濟、居民健康和衛生資源狀況，確定主要衛生問題，制定規劃目標和資源配置標準，提出對策措施和實施監督評價。
?。ǘ┚幹茀^域衛生規劃需要政府各有關部門通力合作，社會各界共同參與。上下級政府之間和部門之間要進行充分的溝通和協調，以求得對重大問題的共識。
?。ㄈ┲贫▍^域衛生資源配置標準時應注意以下問題：
1.省級人民政府要根據本地實際，對本省（自治區、直轄市）衛生資源的配置標準作出具體的量化規定。在制定配置標準時，要根據本省不同區域的具體情況，區別對待，分類指導。
2.衛生機構的設置，首先要滿足社區層次居民衛生服務需求，充分體現社區衛生服務的綜合性。在此基礎上，規劃社區以上衛生機構，不要求層層對口。要明確各層次衛生機構的功能和職責，逐步建立雙向轉診制度，引導衛生資源向基層流動。
3.衛生人力和醫院床位要改革傳統的配置方法，根據規劃期內社會經濟發展的水平和居民衛生服務的實際需求及變化趨勢確定配置標準，最高限額不得超過居民衛生服務實際需要量。在確定結構和比例時，優先考慮區域內主要衛生問題。
4.衛生設備的配置必須與衛生機構層次、功能相適應，提倡應用適宜技術和常規設備。大型醫用設備要按照區域衛生規劃的要求，嚴格控制總量，合理布局，資源共享。
四、工作要求和政策措施
（一）加強領導
各級政府必須明確實施區域衛生規劃是政府的責任，要克服畏難情緒、等待觀望情緒、求穩怕亂情緒，切實加強對區域衛生規劃工作的領導，把區域衛生規劃工作擺上重要的議事日程，列入政府的工作目標。凡是關系到本區域衛生規劃工作的重大問題，都要經政府主持研究和部署。同時要通過政策導向、輿論影響使社會各方面認識區域衛生規劃工作的意義，加快區域衛生規劃的實施。
（二）強化全行業管理
實施區域衛生規劃，必須深化衛生管理體制改革，實行衛生全行業管理。舉辦醫療機構以國家、集體為主，其他社會力量和個人為補充。全行業管理要求打破現有按部門和行政隸關系形成的條塊分割、布局不合理的衛生服務體系，按照區域衛生規劃的總體要求，對區域內衛生資源規劃、審批、調整、監督、評價，依法進行管理。衛生行政部門要轉變職能，加強對衛生全行業的宏觀管理。
企業衛生機構是衛生資源的重要組成部分，隨著現代企業制度建立，要積極推進企業衛生機構的社會化。要按照區域衛生規劃的要求，充分利用現有企業衛生資源，根據實際情況區別對待、分類指導。逐步將具備條件的企業衛生機構從企業分離出來，或移交政府管理，或組建獨立的事業法人。仍保留在企業的衛生機構，要合理確定功能和規模，接受衛生部門的行業管理，在保證本企業醫療保健任務的前提下，面向社會服務，納入區域衛生規劃。對于不符合社會需求的部分企業醫療機構，應在建立現代企業制度改革過程中，逐步撤并改向。
軍隊對地方開放的衛生資源全部納入區域衛生規劃的范圍，接受衛生主管部門的行業管理。
（三）規劃衛生資源總量，調整布局和結構
通過實施區域衛生規劃，促進醫療衛生服務供需平衡，引導衛生事業以人民健康需求為導向，走注重質量和效益，以內涵建設為主的發展道路，實現健康、協調和可持續發展。在衛生資源供給大于需求的地區，要嚴格控制增量，遏制增長勢頭，同時將存量向短缺的地方調整。在供給小于需求的地區，要采取適宜政策促進發展，同時也要注重對布局和結構的合理規劃和調整。要建立嚴格的管理程序，今后任何地區，所有新增衛生資源，特別是城市醫院的設置和改擴建、病床規模的擴大、大型醫療設備的購置，無論何種資金渠道，必須按照區域衛生規劃的要求和管理程序，嚴格審批。
?。ㄋ模┘訌娚鐓^衛生服務和農村衛生工作
在資源調整方向上，要引導衛生資源向預防保健、社區和農村流動。要逐步建立和完善具有綜合服務能力、貼近和方便群眾的社區衛生服務，以居民、家庭為服務對象，負責管轄區內的醫療、預防、保健、康復、健康教育、計劃生育技術服務及轉診等工作。在城市要把社區衛生服務納入社區綜合服務體系建設并和職工醫療保障制度改革相銜接，制定合理的財政補助政策、收費標準和管理辦法?，F階段可以有計劃地分流衛生技術人員，到社區開設衛生服務網點，逐步納入社區綜合服務體系。在農村，縣、鄉、村三級衛生服務網的建設也要納入區域衛生規劃，根據所承擔的任務，確定布局和規模，提高服務質量和服務能力。要為農村培養留得住、用得上的衛生技術人員，并建立城市醫務人員定期到農村服務的制度。
?。ㄎ澹┘涌煨l生機構內部運行機制改革
提高區域衛生資源利用效率的基礎是衛生機構運行機制的改革。要引入競爭機制，讓衛生機構圍繞質量和效率開展競爭，以社會需求和群眾滿意度為評定標準，通過外在的競爭壓力和激勵機制，促使衛生機構優化內部結構激活效率，按“優質、高效、低耗”的原則運行。對重復建設導致醫療服務量長期不足、社會效益和經濟收益差的衛生機構，要根據實際情況，通過共建、聯辦、兼并、撤銷或壓縮規模建制等方式進行調整。衛生機構也要減員增效，對富余人員進行合理分流，部分富余人員可經培訓轉崗到社區衛生服務和衛生監督執法隊伍。對難以安置的下崗人員，可參照企業改革的有關規定，實行再就業。
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一是要加快人事制度改革，增強衛生機構用人自主權，完善專業技術人員聘任制，實行競爭上崗；要重視全科醫生的培養和使用。二是要規范財政資金供應范圍和方式，按照區域衛生規劃，對政府舉辦的衛生機構實行分類補助，向預防保健和基層衛生服務傾斜。三是完善價格政策，適當降低過高的大型設備檢查治療服務價格，增設并提高部分反映勞務技術的服務收費項目和價格。對基本醫療、非基本醫療及特需服務制定不同的作價原則。不同層次醫療機構的價格水平應合理拉開檔次，引導病人合理就診。四是取消現行醫院、防疫、婦幼機構等級評審制度中不符合區域衛生規劃要求的作法與政策，在深化衛生改革和區域衛生規劃基礎上，規范和完善衛生機構等級評審制定。不同層次衛生機構的設置應符合區域衛生規劃的要求，消除衛生機構爭上等級和設施帶來的負面影響。
?。ㄆ撸┮巹澟c實施調整并進
實施區域衛生規劃是在社會主義市場經濟條件下衛生管理體制改革的新舉措，缺乏成熟的經驗。區域衛生規劃是中長期的發展規劃，需要隨著經濟和社會發展而不斷地加以調整和完善。各地要抓住有利時機，盡早啟動區域衛生規劃工作，對衛生資源供需狀況要有一個總體的判斷，對明顯不合理的衛生資源配置，要下決心進行調整，積極探索，勇于實踐，積累經驗，穩步推進。
五、組織管理
建立由國家發展計劃委員會牽頭，財政部、衛生部、國家中醫藥管理局等有關部門參加的國家區域衛生規劃工作小組，負責全國有關區域衛生規劃工作的組織協調、指導實施和監督評價。
各省、自治區、直轄市人民政府建立相應的領導小組，負責本省（自治區、直轄市）區域衛生規劃工作，制定本地區衛生資源配置標準，并規劃跨市（地）級衛生資源的配置，指導市（地）開展區域衛生規劃工作。
各市（地）級人民政府建立由政府領導掛帥，有關部門參加的區域衛生規劃領導小組。在地方政府的直接領導下，研究制定區域衛生規劃并負責組織實施。
各市（地）、計劃單列市、省會城市人民政府制定的區域衛生規劃，須報經省人民政府原則同意；直轄市政府要將制定的區域衛生規劃報國家區域衛生規劃工作小組備案；省政府要將本省衛生資源配置標準報國家區域衛生規劃工作小組備案并定期通報工作進展情況。
各級政府要高度重視區域衛生規劃工作，可在試點的基礎上，總結經驗，逐步推開。制定和實施區域衛生規劃是一項復雜的系統工程，要對規劃的制定和實施進行監督、評價，實行公開評議、公平競爭、依法行政，運用法律、經濟和行政手段規范、管理和保障區域衛生規劃的健康開展和有效運行。
