淺析工程建設領域推行工程擔保保證制度
發布時間：2010-01-14 共1頁
摘要：工程建設領域推行工程擔保保證制度的必要性，是有利于規范業主行為，保證合同履約，制止無序的競爭、遏止腐敗滋生，有利于與國際市場接軌等。實施工程擔保保證制度的必要條件，是制定專業法規，培育專業擔保公司，全面履行工程擔保證的各項職責。建設市場應推行工程擔保保證制度，應認真組織好試點，擬訂好試點的目標、內容和方法，選擇好試點項目的承包主體。這對于保證我國建設市場的有效運行將起到良好的作用。
前言
在國外工程擔保保證制度已有100年的歷史，市場經濟發達的國家都建立了工程擔保保證制度。美國有100多家擔保保證公司，每年擔保開出的保函金額為2900億美元[1]。近年來，盡管我國也陸續出臺了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》等一系列重要法律、法規，使得我國建設市場化不斷提高，但是我國建設市場的現狀卻不容樂觀。競爭無序，腐敗滋生，工程質量事故頻發，工程款嚴重拖欠等問題積重難返。目前，《中華人民共和國擔保法》雖已頒布，但對工程建設領域基本沒有做出相應規定，由此看來，工程建設領域全面推行工程擔保制度勢在必行。
1、我國推行工程擔保保證制度的必要性
1.1 有利于規范業主行為
中國建設市場存在的許多問題都與業主行為不規范有關，雖然建筑業行政主管部門一再采取各種措施治理整頓建設市場，但是由于在建設市場上占主導地位的業主多數不屬于建筑業，造成建筑業行政主管部門對業主的管理非常乏力。業主的不規范行為長期得不到糾正，給中國的建筑業造成極的危害。其中，最主要的問題是惡意壓價、要求承包商墊資施工、嚴重拖欠工程款、為了單位或個人的私利采取不正當手段左右招投標等。
（1）業主正常壓價是可以理解的，這也是市場競爭的必然結果。但是長期以來中國建設市場上的多數工程項目壓價幅度都在10%以上，不少項目甚至達到了20%～30%，有的項目中標價僅僅能夠達到甚至不足國家預算定額的直接費，連管理費等費用和稅金都沒有，就更不要說利潤了。
?。?）要求承包商墊資施工和拖欠工程款問題，本質上是一個問題。有的業主由于資金不落實，或者是為了轉嫁投資風險，在招標時就明確規定不給工程預付款，并規定施工到一定部位時，有的甚至規定主體工程封頂后，再支付工程進度款。有的業主由于資金不落實，或者是為了進一步榨取承包企業，則惡意拖欠工程款。業主為了拖欠承包商的工程款，手法也是多種多樣的，而且無所不用其極，有的不按時審核批準施工圖預算；有的不按時計量已完工程量；有的不按時審核、審計竣工決算；有的既審核了預算，也計量了已完工程量，甚至審核、審計了竣工決算，就是不付款。要規范建設市場，只規范承包商的行為是不行的，業主的行為也必須得以規范。在盡快推行工程承包擔保保證制度的同時，還必須積極推行業主責任擔保保證制度，這是解決問題的辦法，而且這樣可以繞開建筑業行政主管部門對業主管理不利的問題。
1.2 有利于保證合同履約
建筑產品的投資多、體積、使用壽命長，不論是在住宅、廠房、商店，還是道路、橋梁、碼頭、車站等，質量優劣無不直接關系到廣人民群眾生命和國家財產的安全。近年來，各地頻頻出現工程質量事故，而出現這些問題最直接的原因，就是承包商履約意識不強，心存僥幸，妄圖用偷工減料等投機手段賺取非法利潤。如果盡快推行工程擔保保證制度，這些問題就會迎刃而解。工程擔保保證在國際上是最為普遍的工程承包擔保制度。工程承包擔保制度，無論是在高保額有條件保函，還是低保額無條件保函，都在保證承包商合同履約能力方面發揮了重要作用。因為，一方面保證人在為承包商提供擔保之前，一定要對承包商的履約能力和信用狀況作詳細的調查和評判。另一方面，保證人是專業從事工程擔保保證業務的，在這方面比一個一個發包商具有明顯的優勢，再加上與承包商有著直接的連帶責任，其評判結果一般說來非?？煽?。在履約過程中保證人還要不斷地進行信息跟蹤，如果一旦發現承包商有不能履約的征兆，則首先調查承包商不能履約的原因，并幫助尋找和提供保障合同順利履約的有效措施。如果承包商無法繼續履約，則要賠償給業主造成的損失，或由保證人接手工程，引入新的承包商繼續履約。所以，保證合同履約是推行工程擔保保證制度最基本的功能，它不僅可以防止發生工程質量問題，而且可以有效地解決拖延施工工期問題。
1.3 有利于制止無序競爭
我國建設市場多年來普遍存在嚴重質量問題，說到底是由于建設市場的無序競爭造成的。在完善的市場經濟條件下，競爭的準則是優勝劣汰，而我國建設市場機制不完善，競爭的準則和結果全都發生了嚴重的扭曲，常常不是優勝劣汰而是優汰劣勝。高資質水平的中型骨干企業在競爭中經常被低資質水平的小型企業擊敗，這種競爭的結果必然是豆腐渣工程。據查，多年來頻頻曝光的各地樓橋倒塌事故，幾乎沒有一例是由高資質水平的中型骨干企業承建的。為了解決這些問題，我國有關行政主管部門多年來作了許多艱苦努力，但是始終未能從根本上解決問題?，F在看來，最好的辦法就是盡快全面推行工程擔保保證制度。因為，保證人是絕對不會輕易為那些沒有經濟實力、沒有技術實力、缺乏履約能力的承包商提供擔保的；在全面推行工程擔保制度的市場條件下得不到擔保的承包商是無法承包到工程項目的。這種用市場機制的辦法解決市場上的問題，一定會比用行政的辦法解決更奏效。這樣，不僅可以有效地制止無序競爭，而且可以更好地引導不同資質等級的中小企業，面對市場上不同類型的工程的需要，進行合理分工與協作。
1.4 有利于消除建設腐敗
至于業主為了單位或個人的私利采取不正當的手段左右招投標，則是對建設市場的嚴重干擾和破壞，它和腐敗互為因果，并直接導致豆腐渣工程。據有關資料，近幾年在查處的經濟案件中涉及工程建設的達 40%以上，幾乎所有重腐敗案件無一不與工程建設有關破壞，它和腐敗互為因果，并直接導致豆腐渣工程。據有關資料，近幾年在查處的經濟案件中涉及工程建設的達 40%以上，幾乎所有重腐敗案件無一不與工程建設有關。推行工程擔保保證制度的最重要的目的，就是要把豆腐渣工程拒之于建設市場之外，它有利于消除工程建設領域里的腐敗。據查，世界上發達國家當初對公共項目實施強制性擔保保證，也主要是為了遏止腐敗滋生。
1.5 有利于與國際市場接軌
在全世界范圍內特別是在市場經濟發達的國家和地區，工程擔保保證制度作為一種信用工具已在工程建設承發包中被廣泛運用，以此來規避履約風險。我國已加入WTO，建設市場必須對國際承包商開放，我國的建筑業承包商也有必要走向國際市場。如果我國不盡快全面推行工程擔保保證制度，與國際市場接軌，則既不能滿足外國承包商進入國內建設市場的需要也不能滿足國內建筑業承包商適應國際市場的要求，由此造成的履約風險損失將是無法估量的。
2、我國推行工程擔保保證制度的先決條件
2.1 制定專業法規
推行工程擔保保證制度的法律基礎在我國已經具備，我國早已頒布實施了《中華人民共和國擔保法》。但是在擔保法中保證是普遍保證，有必要制定一些法規來規范強制性工程擔保保證的范疇，規范工程擔保保證的品種和模式，限定工程擔保保證主體的資格等。凡是公共投資或涉及公共安全的項目，均應列入強制性工程擔保保證范圍內。既要實行業主責任擔保保證，又要實行工程承包擔保。擔保的模式可以是高保額有條件保函，或低保額無條件保函等多種模式共存及互補。在國家未制定出統一的專業法規之前，各省可以先行制定地方性專業法規。
2.2 培育專業擔保公司
推行工程擔保保證不僅需要制度化，而且需要專業化，要有專業的工程擔保保證承包主體，即專業的工程擔保保證公司。國際上工程擔保保證的承包主體都是以專業擔保公司為主的，中國也應著力培育這種專業工程擔保保證公司。專業工程擔保保證公司不僅要有賠償能力，更要有理賠能力；不僅要有資金實力，更要有技術和管理、建設工程招投標管理、工程項目承發包合同管理、工程造價管理等方面的實力，以及具有高超的公關交往能力和承保風險評判能力。根據我國國情，在起步階段可以把對其資金數額的要求放寬些，并適當給予資金方面的支持，鼓勵民營投資，但對其從業人員數量和專業資質水平的要求，則必須更高更嚴。銀行仍然可以從事工程擔保保證，但這種業務必須和信貸分開，并全面履行工程擔保保證的各種職責。
2.3 組織試點
推行工程擔保保證制度涉及整個建設市場方方面面的利益調整，是一項復雜的改革工程，所以，態度要積極，步伐要平穩。在積極準備盡快全面推行的思路下，認真組織好試點。建立好試點工作的領導機構，擬訂好試點工作的目標、內容和方法，選擇好試點項目的承包主體。通過試點不斷地研究、修訂和完善專業法規的內容，同時，開創全面推行工程擔保保證制度的社會條件。
前言
在國外工程擔保保證制度已有100年的歷史，市場經濟發達的國家都建立了工程擔保保證制度。美國有100多家擔保保證公司，每年擔保開出的保函金額為2900億美元[1]。近年來，盡管我國也陸續出臺了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》等一系列重要法律、法規，使得我國建設市場化不斷提高，但是我國建設市場的現狀卻不容樂觀。競爭無序，腐敗滋生，工程質量事故頻發，工程款嚴重拖欠等問題積重難返。目前，《中華人民共和國擔保法》雖已頒布，但對工程建設領域基本沒有做出相應規定，由此看來，工程建設領域全面推行工程擔保制度勢在必行。
1、我國推行工程擔保保證制度的必要性
1.1 有利于規范業主行為
中國建設市場存在的許多問題都與業主行為不規范有關，雖然建筑業行政主管部門一再采取各種措施治理整頓建設市場，但是由于在建設市場上占主導地位的業主多數不屬于建筑業，造成建筑業行政主管部門對業主的管理非常乏力。業主的不規范行為長期得不到糾正，給中國的建筑業造成極的危害。其中，最主要的問題是惡意壓價、要求承包商墊資施工、嚴重拖欠工程款、為了單位或個人的私利采取不正當手段左右招投標等。
（1）業主正常壓價是可以理解的，這也是市場競爭的必然結果。但是長期以來中國建設市場上的多數工程項目壓價幅度都在10%以上，不少項目甚至達到了20%～30%，有的項目中標價僅僅能夠達到甚至不足國家預算定額的直接費，連管理費等費用和稅金都沒有，就更不要說利潤了。
?。?）要求承包商墊資施工和拖欠工程款問題，本質上是一個問題。有的業主由于資金不落實，或者是為了轉嫁投資風險，在招標時就明確規定不給工程預付款，并規定施工到一定部位時，有的甚至規定主體工程封頂后，再支付工程進度款。有的業主由于資金不落實，或者是為了進一步榨取承包企業，則惡意拖欠工程款。業主為了拖欠承包商的工程款，手法也是多種多樣的，而且無所不用其極，有的不按時審核批準施工圖預算；有的不按時計量已完工程量；有的不按時審核、審計竣工決算；有的既審核了預算，也計量了已完工程量，甚至審核、審計了竣工決算，就是不付款。要規范建設市場，只規范承包商的行為是不行的，業主的行為也必須得以規范。在盡快推行工程承包擔保保證制度的同時，還必須積極推行業主責任擔保保證制度，這是解決問題的辦法，而且這樣可以繞開建筑業行政主管部門對業主管理不利的問題。
1.2 有利于保證合同履約
建筑產品的投資多、體積、使用壽命長，不論是在住宅、廠房、商店，還是道路、橋梁、碼頭、車站等，質量優劣無不直接關系到廣人民群眾生命和國家財產的安全。近年來，各地頻頻出現工程質量事故，而出現這些問題最直接的原因，就是承包商履約意識不強，心存僥幸，妄圖用偷工減料等投機手段賺取非法利潤。如果盡快推行工程擔保保證制度，這些問題就會迎刃而解。工程擔保保證在國際上是最為普遍的工程承包擔保制度。工程承包擔保制度，無論是在高保額有條件保函，還是低保額無條件保函，都在保證承包商合同履約能力方面發揮了重要作用。因為，一方面保證人在為承包商提供擔保之前，一定要對承包商的履約能力和信用狀況作詳細的調查和評判。另一方面，保證人是專業從事工程擔保保證業務的，在這方面比一個一個發包商具有明顯的優勢，再加上與承包商有著直接的連帶責任，其評判結果一般說來非?？煽?。在履約過程中保證人還要不斷地進行信息跟蹤，如果一旦發現承包商有不能履約的征兆，則首先調查承包商不能履約的原因，并幫助尋找和提供保障合同順利履約的有效措施。如果承包商無法繼續履約，則要賠償給業主造成的損失，或由保證人接手工程，引入新的承包商繼續履約。所以，保證合同履約是推行工程擔保保證制度最基本的功能，它不僅可以防止發生工程質量問題，而且可以有效地解決拖延施工工期問題。
1.3 有利于制止無序競爭
我國建設市場多年來普遍存在嚴重質量問題，說到底是由于建設市場的無序競爭造成的。在完善的市場經濟條件下，競爭的準則是優勝劣汰，而我國建設市場機制不完善，競爭的準則和結果全都發生了嚴重的扭曲，常常不是優勝劣汰而是優汰劣勝。高資質水平的中型骨干企業在競爭中經常被低資質水平的小型企業擊敗，這種競爭的結果必然是豆腐渣工程。據查，多年來頻頻曝光的各地樓橋倒塌事故，幾乎沒有一例是由高資質水平的中型骨干企業承建的。為了解決這些問題，我國有關行政主管部門多年來作了許多艱苦努力，但是始終未能從根本上解決問題?，F在看來，最好的辦法就是盡快全面推行工程擔保保證制度。因為，保證人是絕對不會輕易為那些沒有經濟實力、沒有技術實力、缺乏履約能力的承包商提供擔保的；在全面推行工程擔保制度的市場條件下得不到擔保的承包商是無法承包到工程項目的。這種用市場機制的辦法解決市場上的問題，一定會比用行政的辦法解決更奏效。這樣，不僅可以有效地制止無序競爭，而且可以更好地引導不同資質等級的中小企業，面對市場上不同類型的工程的需要，進行合理分工與協作。
1.4 有利于消除建設腐敗
至于業主為了單位或個人的私利采取不正當的手段左右招投標，則是對建設市場的嚴重干擾和破壞，它和腐敗互為因果，并直接導致豆腐渣工程。據有關資料，近幾年在查處的經濟案件中涉及工程建設的達 40%以上，幾乎所有重腐敗案件無一不與工程建設有關破壞，它和腐敗互為因果，并直接導致豆腐渣工程。據有關資料，近幾年在查處的經濟案件中涉及工程建設的達 40%以上，幾乎所有重腐敗案件無一不與工程建設有關。推行工程擔保保證制度的最重要的目的，就是要把豆腐渣工程拒之于建設市場之外，它有利于消除工程建設領域里的腐敗。據查，世界上發達國家當初對公共項目實施強制性擔保保證，也主要是為了遏止腐敗滋生。
1.5 有利于與國際市場接軌
在全世界范圍內特別是在市場經濟發達的國家和地區，工程擔保保證制度作為一種信用工具已在工程建設承發包中被廣泛運用，以此來規避履約風險。我國已加入WTO，建設市場必須對國際承包商開放，我國的建筑業承包商也有必要走向國際市場。如果我國不盡快全面推行工程擔保保證制度，與國際市場接軌，則既不能滿足外國承包商進入國內建設市場的需要也不能滿足國內建筑業承包商適應國際市場的要求，由此造成的履約風險損失將是無法估量的。
2、我國推行工程擔保保證制度的先決條件
2.1 制定專業法規
推行工程擔保保證制度的法律基礎在我國已經具備，我國早已頒布實施了《中華人民共和國擔保法》。但是在擔保法中保證是普遍保證，有必要制定一些法規來規范強制性工程擔保保證的范疇，規范工程擔保保證的品種和模式，限定工程擔保保證主體的資格等。凡是公共投資或涉及公共安全的項目，均應列入強制性工程擔保保證范圍內。既要實行業主責任擔保保證，又要實行工程承包擔保。擔保的模式可以是高保額有條件保函，或低保額無條件保函等多種模式共存及互補。在國家未制定出統一的專業法規之前，各省可以先行制定地方性專業法規。
2.2 培育專業擔保公司
推行工程擔保保證不僅需要制度化，而且需要專業化，要有專業的工程擔保保證承包主體，即專業的工程擔保保證公司。國際上工程擔保保證的承包主體都是以專業擔保公司為主的，中國也應著力培育這種專業工程擔保保證公司。專業工程擔保保證公司不僅要有賠償能力，更要有理賠能力；不僅要有資金實力，更要有技術和管理、建設工程招投標管理、工程項目承發包合同管理、工程造價管理等方面的實力，以及具有高超的公關交往能力和承保風險評判能力。根據我國國情，在起步階段可以把對其資金數額的要求放寬些，并適當給予資金方面的支持，鼓勵民營投資，但對其從業人員數量和專業資質水平的要求，則必須更高更嚴。銀行仍然可以從事工程擔保保證，但這種業務必須和信貸分開，并全面履行工程擔保保證的各種職責。
2.3 組織試點
推行工程擔保保證制度涉及整個建設市場方方面面的利益調整，是一項復雜的改革工程，所以，態度要積極，步伐要平穩。在積極準備盡快全面推行的思路下，認真組織好試點。建立好試點工作的領導機構，擬訂好試點工作的目標、內容和方法，選擇好試點項目的承包主體。通過試點不斷地研究、修訂和完善專業法規的內容，同時，開創全面推行工程擔保保證制度的社會條件。
