城鄉二元結構新演變凸顯五大特征
發布時間：2010-01-14 共1頁
在現代化的進程中，我國歷史上形成的城鄉二元結構呈現出與以往迥異的趨勢和特征。2003年新一屆政府在全國全面鋪開取消農業稅工作，黨的十六屆三中全會首次提出“統籌城鄉發展”。這是我國城鄉二元結構從強化轉向弱化的信號，表明我國開始步入調整城鄉二元結構的新時期。2005年中央提出“以工補農、以城帶鄉”的處理城鄉關系的大政方針，2006年全面取消延續了2600年之久的農業稅，成為新時期我國破解城鄉二元結構、走向城鄉一體化的重要里程碑。
政府主導、社會參與，共同緩解城鄉二元結構矛盾
2002年加入世貿組織之際，我國擔憂農業受到國外沖擊，加劇工農及城鄉矛盾；加入世貿組織后“國民待遇”原則逐漸轉化為社會共識，凸顯出農民長期享受不到國民待遇的嚴峻現實。2003年以來，被外電贊譽的“胡溫新政”加速消融城鄉二元結構的“堅冰”，這是政府“有形之手”主導的結果。期間，專家學者揭示了城鄉二元結構的弊端；各種媒體踴躍報道形成了破解城鄉二元結構的社會輿論氛圍；借助專家智慧和社會輿論支持，各級黨政部門紛紛出臺推進城鄉一體化的舉措，明顯緩解了城鄉二元結構引發的矛盾沖突。
先鄉村后城市，彼此交錯推進的漸進式演變
新時期我國城鄉二元結構在不同領域大致走了一條“先試點后推開、先經濟后社會、先農業后工業、先農村后城市、彼此交錯推進”的漸進式演變道路。在經濟方面，2003年以農業稅為突破口，拉開了調整城鄉二元結構的帷幕。隨后幾年中，又相繼推出了糧食直補、良種補貼、生豬補貼、奶業補貼等惠農政策，促進了農民減負增收。繼取消農業稅之后，針對工業等非農產業稅負過重、結構不合理等問題，2004年財政部、國家稅務總局在東北啟動了增值稅改革試點，2007年又進一步擴大到中部地區試點；2006年，還提高了基本上針對城市居民的個人所得稅起征點。這些稅改政策減輕了工業等非農產業和城市居民的稅負。
在社會方面，義務教育和公共衛生領域采取了先農村后城市的推進舉措。拿教育來說，2005年教育部、財政部在農村開展“兩免一補”政策試點，到2008年完全免除所有農村學生的學雜費和國家規定的書本費。繼之而起的是，國家決定從2008年起也免除城市義務教育學雜費。此外，國家有關部門還推出了醫療改革、戶籍制度改革、社會保障等城鄉聯動型或單方面推進型舉措。同時，有關部門還針對農民工和被征地農民等特殊人群制定了工資保障、就業培訓、子女教育、工傷保險、醫療保險、養老保障等政策措施。
部分地區率先調整，逐步引領全國走向城鄉一體化
在現行地方官員激勵機制框架下，中央政府主要通過官員職位晉升和賦予地方特惠政策等措施，結合媒體對地方形象的塑造，引導地方政府展開競爭，激勵部分地區在某些領域率先破解城鄉二元結構。最典型的就是各地政府向象征著城鄉二元結構的戶籍制度輪番發起改革沖擊。盡管鄭州、濟南、江蘇等地的戶籍改革曾受挫，但其它地方汲取經驗教訓后，2007年河北、遼寧等12個省（區、市）建立了城鄉統一的戶口登記制度。成都市還初步闖出了一條包括戶籍改革在內的促進城鄉一體化的道路，從而成為國家統籌城鄉發展的示范區之一。上海、浙江、河南等省市在推進城鄉一體化方面走在了全國前列，廣東、山東、河北一些地方允許農民報考公務員。這些地方在破解城鄉二元結構諸多領域率先獲得成功的制度創新成果，正在通過示范推廣，帶動全國其它地區開展城鄉一體化工作。
二元經濟結構演變平穩，二元社會結構轉型幅度大
歷經多年改革開放的洗禮和國民經濟的快速發展，進入新時期之際，我國城鄉二元經濟結構已不太突出；相反，社會領域的改革和發展長期滯后，導致城鄉二元社會結構異常突出。
新時期之前，鄉鎮企業基本完成了產權制度改革，經技術更新改造逐步融入了現代產業體系中；新時期鄉鎮企業加速向小城鎮產業園區集聚，農資和消費品連鎖超市下鄉村，小城鎮非農產業逐步融入大中城市現代化水平較高的產業體系中。改革開放以來，我國一直在運用現代化手段改造傳統農業；新時期國家通過農機補貼、良種補貼、扶持農業產業化龍頭企業、建立現代農業示范基地、推廣信息技術等手段，顯著提高了我國農業的機械化、生物技術和信息化應用水平，現代農業框架已具雛形。轉軌階段城鄉二元經濟結構轉型主要依靠不斷完善的市場機制自我調整，政府主要在公益性較強、市場機制容易失靈的多功能性農業領域發揮引導扶持作用。因此，經政府長期支持，農業與非農產業的現代化差距逐步縮小，新時期城鄉二元經濟結構盡管進一步趨向淡化，但演變比較平穩。
相比而言，城鄉二元社會結構主要靠政府設計的一系列制度安排等有形“硬件”以及由此派生出來的社會文化、心理和意識等無形“軟件”來維持，屬于公共產品。破解城鄉二元社會結構無法依靠市場機制自我修正，只有依靠政府的一系列制度創新，采取社會沖擊力大的改革舉措，走強制性制度變遷之路才能成功。因此，新時期各級政府在戶籍、稅收、教育、醫療、社保、就業、公務員錄用等社會經濟管理領域，推出了密集的改革舉措，城鄉二元社會結構向一體化方向的突出變化令世人矚目。
波及面寬，見效迅速
改革開放初期的城鄉二元結構松動是在封閉經濟環境下，主要由傳統計劃經濟體制下農產品短缺的“內憂”引發。當時并未制定化解城鄉二元結構的目標，只是農村改革客觀上松動了城鄉二元結構。這次改革的政策手段少、單方面推進、影響范圍小、持續時間短。新時期城鄉二元結構演變是在開放經濟環境下，主要由加入世貿組織后面臨國外農產品沖擊的“外患”引發。城鄉二元結構調整目標明確，涉及經濟社會方方面面，制度創新豐富多彩，城市鄉村雙向聯動，政策推進力度不小，實施效果迅速顯現，必將長期堅持實施。
總之，新時期我國城鄉二元結構呈現出“政府主導、社會參與、條條推動、塊塊突破、先后有序、交錯推進”的非均衡漸進型演變特征。但總體上看，城鄉二元結構剛踏上“破冰之旅”，各個領域、不同地區發展很不平衡，尚處于起步階段，未來任重道遠。（作者藍海濤系國家發改委產業所研究室副主任）
>>延伸閱讀
傳統二元結構演變中的“疊加”現象
隨著體制改革的深化、經濟結構的變動和利益關系的重組，傳統意義上的二元結構無論在內涵上還是在表現形式上，呈現出許多新的趨勢，產生了諸多二元結構“疊加”的現象。
首先，原有的城鄉二元結構與城市內部和農村內部新產生的二元結構疊加在一起。在城市，表現為“本地人”與“外地人”、“城中村”與原有城市社區的新二元結構；在農村，表現為“明星村”、“樣板村”與落后村的新二元結構。
其次，在城鄉二元結構的演進中，傳統的行政主導型二元結構與新的市場主導型二元結構疊加在一起。行政主導型的二元結構逐步弱化，但還依然存在，突出表現在城鄉不同的教育、醫療、就業、社會保障等制度安排上；同時，市場主導型的新二元結構開始形成，突出體現為：城市和農村之間的聯系越來越不那么緊密，城市對于農村的依賴性越來越小等。
另外，出現了政治二元、經濟二元、文化教育二元、社會管理二元、生活方式二元等“亞二元結構”相疊加的現象。
政府主導、社會參與，共同緩解城鄉二元結構矛盾
2002年加入世貿組織之際，我國擔憂農業受到國外沖擊，加劇工農及城鄉矛盾；加入世貿組織后“國民待遇”原則逐漸轉化為社會共識，凸顯出農民長期享受不到國民待遇的嚴峻現實。2003年以來，被外電贊譽的“胡溫新政”加速消融城鄉二元結構的“堅冰”，這是政府“有形之手”主導的結果。期間，專家學者揭示了城鄉二元結構的弊端；各種媒體踴躍報道形成了破解城鄉二元結構的社會輿論氛圍；借助專家智慧和社會輿論支持，各級黨政部門紛紛出臺推進城鄉一體化的舉措，明顯緩解了城鄉二元結構引發的矛盾沖突。
先鄉村后城市，彼此交錯推進的漸進式演變
新時期我國城鄉二元結構在不同領域大致走了一條“先試點后推開、先經濟后社會、先農業后工業、先農村后城市、彼此交錯推進”的漸進式演變道路。在經濟方面，2003年以農業稅為突破口，拉開了調整城鄉二元結構的帷幕。隨后幾年中，又相繼推出了糧食直補、良種補貼、生豬補貼、奶業補貼等惠農政策，促進了農民減負增收。繼取消農業稅之后，針對工業等非農產業稅負過重、結構不合理等問題，2004年財政部、國家稅務總局在東北啟動了增值稅改革試點，2007年又進一步擴大到中部地區試點；2006年，還提高了基本上針對城市居民的個人所得稅起征點。這些稅改政策減輕了工業等非農產業和城市居民的稅負。
在社會方面，義務教育和公共衛生領域采取了先農村后城市的推進舉措。拿教育來說，2005年教育部、財政部在農村開展“兩免一補”政策試點，到2008年完全免除所有農村學生的學雜費和國家規定的書本費。繼之而起的是，國家決定從2008年起也免除城市義務教育學雜費。此外，國家有關部門還推出了醫療改革、戶籍制度改革、社會保障等城鄉聯動型或單方面推進型舉措。同時，有關部門還針對農民工和被征地農民等特殊人群制定了工資保障、就業培訓、子女教育、工傷保險、醫療保險、養老保障等政策措施。
部分地區率先調整，逐步引領全國走向城鄉一體化
在現行地方官員激勵機制框架下，中央政府主要通過官員職位晉升和賦予地方特惠政策等措施，結合媒體對地方形象的塑造，引導地方政府展開競爭，激勵部分地區在某些領域率先破解城鄉二元結構。最典型的就是各地政府向象征著城鄉二元結構的戶籍制度輪番發起改革沖擊。盡管鄭州、濟南、江蘇等地的戶籍改革曾受挫，但其它地方汲取經驗教訓后，2007年河北、遼寧等12個省（區、市）建立了城鄉統一的戶口登記制度。成都市還初步闖出了一條包括戶籍改革在內的促進城鄉一體化的道路，從而成為國家統籌城鄉發展的示范區之一。上海、浙江、河南等省市在推進城鄉一體化方面走在了全國前列，廣東、山東、河北一些地方允許農民報考公務員。這些地方在破解城鄉二元結構諸多領域率先獲得成功的制度創新成果，正在通過示范推廣，帶動全國其它地區開展城鄉一體化工作。
二元經濟結構演變平穩，二元社會結構轉型幅度大
歷經多年改革開放的洗禮和國民經濟的快速發展，進入新時期之際，我國城鄉二元經濟結構已不太突出；相反，社會領域的改革和發展長期滯后，導致城鄉二元社會結構異常突出。
新時期之前，鄉鎮企業基本完成了產權制度改革，經技術更新改造逐步融入了現代產業體系中；新時期鄉鎮企業加速向小城鎮產業園區集聚，農資和消費品連鎖超市下鄉村，小城鎮非農產業逐步融入大中城市現代化水平較高的產業體系中。改革開放以來，我國一直在運用現代化手段改造傳統農業；新時期國家通過農機補貼、良種補貼、扶持農業產業化龍頭企業、建立現代農業示范基地、推廣信息技術等手段，顯著提高了我國農業的機械化、生物技術和信息化應用水平，現代農業框架已具雛形。轉軌階段城鄉二元經濟結構轉型主要依靠不斷完善的市場機制自我調整，政府主要在公益性較強、市場機制容易失靈的多功能性農業領域發揮引導扶持作用。因此，經政府長期支持，農業與非農產業的現代化差距逐步縮小，新時期城鄉二元經濟結構盡管進一步趨向淡化，但演變比較平穩。
相比而言，城鄉二元社會結構主要靠政府設計的一系列制度安排等有形“硬件”以及由此派生出來的社會文化、心理和意識等無形“軟件”來維持，屬于公共產品。破解城鄉二元社會結構無法依靠市場機制自我修正，只有依靠政府的一系列制度創新，采取社會沖擊力大的改革舉措，走強制性制度變遷之路才能成功。因此，新時期各級政府在戶籍、稅收、教育、醫療、社保、就業、公務員錄用等社會經濟管理領域，推出了密集的改革舉措，城鄉二元社會結構向一體化方向的突出變化令世人矚目。
波及面寬，見效迅速
改革開放初期的城鄉二元結構松動是在封閉經濟環境下，主要由傳統計劃經濟體制下農產品短缺的“內憂”引發。當時并未制定化解城鄉二元結構的目標，只是農村改革客觀上松動了城鄉二元結構。這次改革的政策手段少、單方面推進、影響范圍小、持續時間短。新時期城鄉二元結構演變是在開放經濟環境下，主要由加入世貿組織后面臨國外農產品沖擊的“外患”引發。城鄉二元結構調整目標明確，涉及經濟社會方方面面，制度創新豐富多彩，城市鄉村雙向聯動，政策推進力度不小，實施效果迅速顯現，必將長期堅持實施。
總之，新時期我國城鄉二元結構呈現出“政府主導、社會參與、條條推動、塊塊突破、先后有序、交錯推進”的非均衡漸進型演變特征。但總體上看，城鄉二元結構剛踏上“破冰之旅”，各個領域、不同地區發展很不平衡，尚處于起步階段，未來任重道遠。（作者藍海濤系國家發改委產業所研究室副主任）
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傳統二元結構演變中的“疊加”現象
隨著體制改革的深化、經濟結構的變動和利益關系的重組，傳統意義上的二元結構無論在內涵上還是在表現形式上，呈現出許多新的趨勢，產生了諸多二元結構“疊加”的現象。
首先，原有的城鄉二元結構與城市內部和農村內部新產生的二元結構疊加在一起。在城市，表現為“本地人”與“外地人”、“城中村”與原有城市社區的新二元結構；在農村，表現為“明星村”、“樣板村”與落后村的新二元結構。
其次，在城鄉二元結構的演進中，傳統的行政主導型二元結構與新的市場主導型二元結構疊加在一起。行政主導型的二元結構逐步弱化，但還依然存在，突出表現在城鄉不同的教育、醫療、就業、社會保障等制度安排上；同時，市場主導型的新二元結構開始形成，突出體現為：城市和農村之間的聯系越來越不那么緊密，城市對于農村的依賴性越來越小等。
另外，出現了政治二元、經濟二元、文化教育二元、社會管理二元、生活方式二元等“亞二元結構”相疊加的現象。
