城市規劃管理機制創新的思考和實
發布時間：2012-07-25 共1頁
城市規劃管理機制是城市規劃創新體系的核心，又是實施城市規劃的根本保障。正確決策是規劃管理工作成功的重要前提，避免因決策失誤造成的重大損失是實現城市規劃工作效能的基本前提。規劃的制定與實施必須充分發揚民主，改進公眾參與的方式，推進規劃的社會化程度；完善重大決策的規則和程序，建立與群眾利益密切相關的重大事項的社會公示和聽證制度，完善專家咨詢制度、技術審查制度等。
1、城市規劃管理機制創新的必要性采集者退散
1.1經營城市的必然要求
隨著全球經濟一體化進程的加快，我國市場經濟不斷完善，土地招標、拍賣等有形市場的作用不斷增強，土地等資產資源已經在經濟運行中顯示出其自身所具有的屬性，運用市場機制和市場規律整合城市中的各種資源，已成為政府作用于經濟運行的主要方式與手段，通過增強和優化城市功能，體現功能導向性、生態環境導向性和社會導向性，突出城市特色，提高城市品味，提升城市形象，降低城市運作成本，提高城市收益，增強城市綜合競爭力，從而使城市的經濟、環境和社會協調統一，營造城市建設良性循環，實現城市的可持續發展，形成最適宜創業發展和生活居住的城市，這一切都需要政府在完善城市規劃體系中加強機制創新。
城市化進程中，往往現狀發展與城市化發展的要求不相適應，在產業布局、城鎮結構、人口集聚，亦即“工業向園區集中、人口向城鎮集中、土地向規模經營集中”尚不能形成有機整體，城鎮基礎設施尚不配套，市政設施產業化程度還比較低，城鎮建設質量還不高，缺乏疏導中心城區人口的磁場效應；同時，過快、過猛、過熱的開發與建設，正在給人們生存的城市環境帶來種種重壓，如城市水泥森林膨脹，地面沉降、“熱島效應”等等，迫切需要通過強有力的組織協調，優化配置城市空間資源，完善功能布局，有序理性推進建設。
規劃管理決策是城市規劃建設的中心環節，關系到城市建設管理的最重要活動。在城市建設突飛猛進、經濟體制轉軌變化之中，城市規劃的編制、設計、評審、批準等環節尚不完善，一方面，在公共開發領域市場行為政府化，本應通過市場運作的設計項目卻作為指令性任務形式，指定城市規劃設計單位制作，常出現應付政府交辦的任務現象，缺乏深層次規劃的專題研究；另一方面，政府職能市場化，城市規劃設計成果在非公共開發領域多為通過市場運作方式獲得，在未形成詳細規劃全覆蓋的狀況下，規劃的公共性與開發商的利益驅動矛盾突出，設計單位在市場競爭壓力的利益驅動下，片面追求經濟效益，規劃針對性弱化，規劃成果缺乏科學性、綜合性和前瞻性，尤其是開發商故意引導規劃控制條件偏向其經濟利益；規劃的行政行為與技術行為混雜管理等，市場經濟發展的不平衡和市場機制的缺陷，呼喚著城市規劃決策的科學化和民主化。
1.2公開、規范、高效的服務型政府的新要求。
規劃好、建設好、管理好城市是政府的職責，規劃是城市發展的龍頭，是政府調控經濟、社會活動的強有力杠桿，是政府指導和控制城市建設發展的基本手段，是關系城市現代化建設全局的一項重要工作。
規劃的有效實施，關鍵在領導。政府作為規劃的組織者、決策者、協調者和實施監督者，對規劃的重視程度，直接關系到規劃的決策水平和實施效果。規劃決策的失誤，不僅會影響到當前經濟、社會、環境的協調發展，影響當代人的利益，還將影響子孫后代。隨著城市化進程的加速，城市發展面臨的外部環境越來越復雜和具有不確定性，而規劃管理的統一性缺失，建設項目往往缺乏統籌考慮，審批項目的標準快與慢，行與不行，總體與局部矛盾等問題，反映了規劃編制一定程度的滯后。管理者要處理、協調錯綜復雜的矛盾，往往過多地應付技術環節，沒有足夠精力去研究和把握涉及城市發展全局的戰略層面問題，也難以保持對城市發展中各類新生事物的敏銳洞察力。為此，我們應當懷有戰略眼光和全局意識，依法行政，依規劃施政，強化城市規劃的權威性、戰略性、整體性和規范性，加強規劃對經濟、社會和環境的調控力度。
市場經濟需要制度保障。在市場經濟中，政府的主要職能是營造公平競爭的環境，維護正常的市場秩序，加強制度建設和宏觀調控。堅持規劃管理機制創新，是突破體制性障礙的必由之路，黨的十六屆三中全會明確提出“深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”，通過實現依法行政的制度條件，制度環境和制度功能，從探索中國特色、時代特征、新的城市發展要求出發，強化規劃落地管理，才能真正保證代表和實現最廣大人民群眾的根本利益。
隨著社會主義市場經濟體制的完善、《行政許可法》的實施，作為公眾關注度高、公益性強、綜合性強的規劃部門的政府職能轉變勢在必行，一些原屬于政府行政權限內的事務和管轄內容，將通過技術性審核部門、專家咨詢性機構、行業協會、社會中介組織等組織及機構開展工作。面臨著城市建設的迅速發展、房地產業呈幾何級數增長，我國加入WTO所帶來的開放服務貿易市場、對房地產業及規劃設計、咨詢等中介服務產業強烈的沖擊，我們在規劃社會組織工作方面尚存在帶有明顯的行政色彩、發育不易、組織監管不力等問題，培育和發展社會性組織機構，有利于促進政府職能轉變、優化社會資源配置、維護社會經濟秩序和不同利益集團以及法人的合法權益，有利于完善社會化服務的功能。
1.3規劃決策民主化是科學化的重要前提
維護社會整體利益和公共利益是政府的職責，城市規劃行政作為一項政府職能，在錯綜復雜的城市大系統中，無論是城市建設發展的宏觀決策，還是單個建設項目的微觀決策，大到城市總體規劃布局、交通組織、環境保護，小到地塊的開發強度、建筑日照、綠地布局和公建設施等，無一不涉及社會公眾的利益和資源的可持續發展，從而控制“非公共性”利益主體的外部不經濟行為，體現空間資源使用的“公開、公平和公正”。因此，政府對于城市規劃的決策，常常涉及多因素、多結構、多種關系的綜合性決策。僅憑領導者個人的才能、經驗和智慧或開發建設的良好愿望已經不夠了，單靠人格化的決策、個人的意志是難以做到決策的科學性、合理性、可行性和連續性的，面對廣大人民群眾的利益體現，應當慎之又慎，避免因決策失誤而侵犯公眾利益。
新近修正的《上海市城市規劃條例》第二十六條規定，“制定城市規劃，應當聽取公眾的意見。控制性詳細規劃草案報送審批前，組織編制機關應當向社會公布該草案，可以采取座談會、論證會、聽證會以及其他形式聽公眾的意見。”規劃決策民主化是規劃決策科學化的重要前提，作為政府行為的科學決策除了科學的方式、方法外，必須運用咨詢來幫助決策，既能減少決策的失誤，尤其避免大的失誤，又能集思廣益，取得綜合效益的最大化。這就需要建立規劃專家咨詢機制，為政府決策提供決策咨詢。
1.4城市規劃管理運行機制自身改革的迫切需要
經濟社會建設的飛速發展，對城市規劃管理科學性提出了新的要求，基于當前工業、信息突飛猛進的時代，為解決激化的生態環境、社會經濟、競爭協調等問題，都要求增強規劃編制的科學性和前瞻性，加強規劃科學民主決策。面臨新形勢的要求，規劃管理機制與現代化的管理要求尚不適應，存在著亟待解決的四個方面問題：
1.4.1 政府的公共性行為存在差距。
規劃的權威性、嚴肅性還沒有完全得到實現，一些地方規劃出現畸形發展狀態，其原因在于個別領導規劃法制意識淡漠，不按規律辦事，“長官意志”作祟，喜歡“拍腦袋”決策，隨意改變規劃，以致許多已制定的規劃因不符長官意志而成為廢紙；更有規劃跟著“長官意志”和開發商的指揮棒轉，破壞了城市的整體布局；還有的地方“一屆領導一個調”，一旦換屆，就出現“剛規劃就易幟”的勞民傷財現象。
1.4.2 有待克服松散的管理模式。
現實中，規劃編制和審批周期過長，且往往脫離實際，難以完全適應社會經濟發展的需要，往往表現為規劃編制在城市發展過程中“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，對城市發展中的相關信息知之甚少；被動的、靜止的、從屬的規劃往往落后于城市的迅速發展與信息瞬息萬變的實際變化，缺乏規劃管理決策統籌考慮的咨詢，研究和監督，如土地使用制度改革中，出讓和招標地塊的推向市場，缺乏通盤規劃和法規制度的檢驗。存在著搞地塊平衡、如集中綠地建設、空間布局環境、公建設施配套規劃要求的零打碎敲等問題；難以成氣候、成規模、形成綜合效應。這就要求摒棄小作坊式的開發模式，注重增強規劃決策鏈的環節，為規劃管理提供長效決策依據；
1.4.3 規劃管理中規劃編制程序不夠完善、項目選址流轉方式不夠清晰、批后管理銜接不夠緊密、規劃管理部門和技術部門之間運轉機制不協調、整體專業素質亟待提高，尚存在審批標準不統一，對同一類型的建設項目，在審批時對標準、尺度、時限等方面存在不同的說法，既有損于政府職能部門的形象，亦使少數開發商認為有機可乘，趁機“攻關”。
1.4.4 缺乏監督機制。現行的建設項目規劃管理往往缺乏行之有效的督查，缺乏集體決策、集體防守的監督管理機制，以及協調運轉、公開透明的機制。在管理程序上一個部門或一個經辦人承擔全程項目管轄職能，缺乏一定的監督制度，給人以“一夫當關、眾夫攻關”的印象，所謂“沒有好處不辦事，給了好處亂辦事”的權力尋租源出于此。作為行政主體，規劃部門是國家行政權的執掌者，如果未能依法充分有效地行使權力，其實質就是被動姿態上的濫用權力，也是權力非物質性腐敗的一種隱蔽形式；從行政法意義講，行政不作為是行政權力與行政責任嚴重脫節的表現，也是一種“懶政”。
2、城市規劃管理機制創新的思路
堅持城市規劃地位的先導性、城市規劃編制的科學性、城市規劃實施的權威性、城市規劃管理的創新性，在規劃理念、內容、方向、機制和法治等方面求實創新，使創新理念、創新活動貫穿于規劃管理全過程。以寶山區為例，在機制創新探索過程中，形成了探索型的管理思路，并在操作過程中加以摸索，并不斷加以改進。
位于長江三角洲區域頂端的寶山有著濱江臨海的獨特優勢，作為上海北翼連接長三角地區沿江城市發展帶上的“橋頭堡”，在上海建設現代化國際大都市和國際經濟、金融、貿易和航運中心之一的宏偉目標過程中，寶山新城已成為上海近期規劃建設濱水城鎮帶和產業發展帶的良好發育之地。抓住中國2010年上海“世博會”的機遇，推進寶山城市化發展的既定目標，把寶山建成長江三角洲地區的精品鋼及延伸業的產業樞紐、世界級造船基地、上海北部物流服務基地、上海國際航運中心的重要組成部分和環境優美、適宜居住的現代化生活園區，都迫切需要我們從更宏觀、更長遠、更全面的角度來審視我們的規劃決策，探尋實現城市規劃管理決策科學化、民主化的最佳途徑。
通過完善規劃決策機制，——規劃委員會、規劃專家咨詢機制——規劃專家咨詢委員會、規劃技術監督機制——規劃部門技術審查委員會、規劃社會組織——規劃協會等，構建適應現代化國際大都市發展要求的規劃管理體系，不斷提升城市整體的生活品質和國際競爭力，從而保證城市總體規劃的有序實施，充分體現全面發展，協調發展和可持續發展要求，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。
2.1完善規劃決策機制
2.1.1 建立規劃委員會。根據《中華人民共和國城市規劃法》和《上海市城市規劃條例》等法律、法規的規定，結合實際情況，完善“兩級政府、三級管理”的新規劃管理體制架構中，進一步提高政府綜合科學決策水平，創新規劃理念，加強對規劃建設的領導，發揮強有力的組織協調作用，統籌空間資源，完善功能布局，有效決策各項建設，推進經濟與社會資源配置的匹配化。
規劃委員會的宗旨是在審議工作中堅持公平、公正和公開的決策原則，科學指導全區經濟、社會和建設的可持續發展，加強規劃指導，依法行政、規范審批、嚴格實施、健全和完善規劃管理體制。
運作機構設置。規劃委員會不是區政府的一個具體的職能部門，而是區政府重大規劃的決策性機構，是區政府審議重大規劃建設事項的必經程序。區規劃委員會由區四套班子、相關職能部門主要負責人、大中型企業代表及部分市民代表組成，其主任、副主任等領導職位，應由區政府主要領導和主管城市建設的領導擔任。
規劃委員會下設辦公室，作為常設辦事機構，與規劃部門合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子，處理規劃委員會、專家咨詢委員會日常事務、行使執行、協調、組織、監督的職能。通過建立督辦制度，及時將例會確定的事項，性質，進行責任分解，明確時間節點，進行跟蹤督辦，并將實施情況及時向規劃委員會報告。
2.1.2 規劃委員會主要職責：作為全區規劃的決策機構，對城市規劃建設和管理重大決策提供審議意見。審議和決策全區性重大規劃方案;審議全區經濟社會和區域發展戰略；審核區域總體規劃；審議新城總體規劃、中心鎮總體規劃；審議重要地段的控制性詳細規劃調整、修建性詳細規劃與城市設計；審議各類規劃的調整；對城市規劃未研究和待確定的重大項目選址進行決策；審議重要地區、重要地段建設的重點項目、特殊公建項目的選址與建設工程的方案和初步設計；審議全區交通、市政、岸線、防災、公用、環保各專項及專業規劃；審議重大、有爭議的規劃違章違法案件的處理；對全區城市規劃的組織編制和實施發揮強有力的組織、協調和監督作用。
2.2建立規劃咨詢機制
2.2.1規劃專家咨詢機構。作為區政府重大規劃決策咨詢機構，是區政府作出決策前的專業咨詢機構，對各類重大決策、規劃方案和專項規劃提供前期咨詢，由規劃和相關專業專家組成專家庫，每次專題或會議在專家庫名單中抽取，同時，根據區域內規劃項目需要選聘境外規劃專家，每年視情況進行人員增減。采集者退散
規劃專家咨詢委員會的宗旨是：科學研究、深入探討，把握建設發展的新機遇，促進區域經濟、社會和生態環境的可持續發展。
2.2.2 區規劃專家咨詢委員會主要職責：研究區域發展與目標、性質與功能、總體布局等重大課題；研究全區重要規劃，包括區域總體規劃、中心鎮規劃、市級工業區規劃、重點地區、重點路段控制性詳細規劃和城市設計；研究全區性對內、對外綜合交通規劃；區內道路系統規劃；給水、排水、供電、供氣、電信等專業系統規劃，防災體系規劃、環境保護規劃等，以及市政基礎設施專業方面的重要建設工程規劃方案；研究重大社會事業發展規劃以及重點專項建設工程規劃方案等。
2.3 健全規劃技術監督機制
2.3.1建立規劃部門技術審查委員會（下稱技審會），由各業務部門負責人組成，是規劃部門的專業技術協調地決策性機制，目的是全面提升規劃管理水平、行政效能和服務質量，嚴格依照法定職責、法定程序行使行政職權，做到行政行為合法、有效，從而健全科學規范的規劃管理體系，提高規劃部門化解城鄉建設發展中各類難點的能力和駕馭各種復雜局面的能力，實現規劃管理的新突破、新局面和新發展。
2.3.2規劃部門技審會議事職責：對規劃建設項目的審查與評定，包括規劃方案、在建成區或舊住宅區內插建、改建或擴建的規劃項目、規劃調整方案；對重點地區、重點地段、重大項目的選址研究與審核；對區域內重點項目建筑方案進行研究與審查，如用地范圍與選址審核或方案審理范圍不一致或受影響的帶征地塊；與批準的修建性詳細規劃調整的總平面方案等；臨時、零星（重要地區門面裝修、廣告）工程許可；重點項目、重大項目建筑方案；重要地區地名的命名方案; 對重大違章違法建筑案件處理研究和決定，如竣工合格證與房屋土地使用證不符合；調查處理違法建筑中，被拆除方認為處理不公，可能引起訴訟的案件；涉及重大違反規劃案件及處罰數額較大的案件；研究和處理矛盾集中的規劃信訪案件等。
2.4培育和發展規劃社會組織
黨的十六屆三中全會《決定》中強調，完善社會主義市場經濟體制要完善和積極發展基層群眾性自治組織、商會、行業協會、中介組織和其他民間組織，以發揮在結構轉型和市場經濟中的功能。通過發展規劃行業協會，制訂行業內部的技術標準、行為規范，自律管理行業資格準入等，明確相應的責任權力和義務，與規劃部門進行溝通和協商，為行業會員提供政策、市場、價格、技術等信息，規劃管理部門原先承擔的部分政府功能，如設計、評審、技術服務、評優、咨詢、培訓等，均可由中介性組織進行。
培育和發展規劃行業協會，首先要改革目前行政性的協會，轉變職能，從管理型轉變為服務性，通過協會組織法，由會員選舉產生協會領導，并放寬協會準入的登記限制，實行對中介組織的寬進嚴管，一方面要放寬部分中介領域的準入，使規模大、服務好、有誠信的中介組織在競爭中做大做強；另一方面，制定市場競爭規劃，規范中介行為，進行有效監督和管理。
3、城市規劃管理機制創新的操作性
3.1規劃委員會議事規則
3.1.1 依法行政的原則。先期研究全區發展與規劃建設的重大經濟、規劃方針政策，為規劃布局決策提供重要依據；對重大規劃決策實施建設的后評估。報送規劃委員會討論重大決策性議題，一般先交規劃專家咨詢委員會討論，提出意見或建議，同時對規劃管理，實施中需要重視的問題形成咨詢意見。咨詢成果作為區規劃委員會審批重要規劃或協調決策重要規劃依據。規劃委員會應、將規劃編制、規劃審批與規劃實施的責權分離，使規劃決策更加科學民主，所議事項和結果符合法律、法規的規定，有效防止規劃實施過程中的隨意性，對違犯法律、法規的行為，均應按照性質和造成后果程度，依法予以追究。
3.1.2 集體決策的原則。規劃委員會在主任的領導下開展工作，涉及區域規劃管理的重大問題、全局性問題，建立集體決策制度；定期和不定期召開由主任主持的工作例會。規劃項目集體審核后，按照“公開、公平、公正”的原則，由主任簽署會議紀要，各成員單位按照各自分工落實具體措施；
規劃委員會會議必須堅持回避的原則。凡所審議的項目與委員本人或其所在組織有直接或間接的利益關系時，有關人員應在會議召開前向會議召集人申請回避。
3.1.3促進發展的原則。規劃委員會通過強化政府對規劃建設的控制，確保規劃的科學性、前瞻性和可操作性；按照“布局合理、層次分明、功能完善、有序發展”的原則，實現“工業向園區集中、居住向城鎮集中、土地向規模經營集中”的目標，優化配置資源的同時，實行規劃的全覆蓋，使各專業規劃寬到邊、深到底，形成合力。促進經濟、社會的健康、快速發展。
3.2規劃專家咨詢委員會議事規則
3.2.1科學合理的原則。本著科學探索、合理布局的原則，加強區域經濟、社會、文化、環境的研究，加強可持續發展的力度，探索區域規劃的發展戰略。
3.2.2集體探討的原則。集體討論，從各個不同領域、不同角度探討發展思路，為規劃委員會對區域重大規劃做出決策提供咨詢和依據。
3.2.3促進發展的原則。集思廣益，發揮專家咨詢成果的有效作用，促進區域的經濟、文化、社會和生態環境發展，提升區域的整體品質。
3.3 規劃部門技審會操作規程
3.3.1決策、實施和監督機制相協調。行政審批制度改革。摒棄倚重行政審批管理經濟社會事務的陳舊觀念，及時清理和修訂相應的法規或規范性文件，建立一系列適應快速發展形式下的快速審批機制，符合規劃的項目應快速審批，切實提高審批實效。抓緊抓好行政審批項目的后續監管。按照“誰審批、誰負責”的原則，建立健全行政審批項目內部制約和外部監督機制，落實審批責任追究制、公眾參與機制、對違法建設行為的舉報制度和信息反饋機制；要在規劃項目選址和用地、工程管理分離的基礎上，建立相互監督制約和協調工作的機制，做到“兩個加強”，一是加強對各個部門的督查和督辦，確保政令統一、行為規范；二是在規劃管理政策和技術方面，加強綜合研究與協調，切實提高規劃業務水平。
3.3.2 提高規劃管理隊伍整體素質。規劃部門是編制和實施城市規劃的具體操作者，其自身素質、行政水平、職業道德和價值取向直接關系到城市發展的大計，要追求城市長遠利益和公共整體利益最大化，實現經濟社會建設的跨越式發展，必須致力于培育創新型運行機制，致力于營造尊重人才，全員創新的團隊精神，為機制創新提供強有力的環境支撐。加強規劃管理隊伍建設，一是要樹立依法行政、嚴格執法的觀念，不斷提高規劃業務能力；二是營造“激情互動、全員參與”的氛圍，使每一名規劃工作者做到“自己要想做得更好”，經常想問題、想辦法，把規劃創新當成每個人的一項事業來做；二是優化人才成功機制，為規劃人才創造一個有利于形成規劃成果的良好科研環境、工作環境，包括人際關系的“小環境”和一種寬松、受到尊重的“大環境”。
3.4架設溝通橋梁，推進中介服務體系
3.4.1發展中介服務市場，推進服務體系，發揮規劃行業協會的服務、代表、自律和協調職能。明確協會不是“二政府”，其工作重心是提高服務意識，提升服務功能、搭建服務平臺、提高服務水平，能通過建立蘊含強大輻射力與服務功能的平臺，多視角、全方位地向國內外推介規劃信息，成為協會與會員交流、溝通的載體，成為反映規劃動態的窗口和咨詢服務平臺，為規劃決策和開發建設服務；其次，加強人員培訓，制訂行業內部技術的標準、資質分類、行業資格準入標準及專業培訓；開展行業間的合作與交流，溝通信息，組織專題研討，開展規劃設計、成果創優活動。
3.4.2規劃中介服務場，提高服務質量。針對目前中介服務不規范、服務質量差等突出問題，在建立嚴格規范的規劃資質、資格準入制度基礎上，建立分級定期培訓和考核的機制、自律監管機制和整合協調機制；積極向有關部門反映溝通規劃管理體系、規范整合等方面的共性矛盾，高效率為規劃行業做好服務。
創新城市規劃管理機制，建立公開、公平、公正、透明和規范化的管理制度，是生產力發展和進步的必然，是市場經濟體制逐步完善的要求，城市管理呼喚新機制，新機制推進責任政府、法治政府的建設，保證規劃的前瞻性、科學性和國際水平。
