中國城鎮化政策與特征
發布時間：2012-07-25 共1頁
中國城市人口管理政策與中國城鎮化發展政策是相輔相成的，而城鎮化特征則是中國城鎮化發展政策的結果。
(一)中國城鎮化發展政策
長期以來，中國的城市發展實際上并沒有明確的方針政策。城市(鎮)發展實際上只是工業發展和農業發展計劃的一種附屬產物，并同時受制于城市戶籍管理制度和城鄉行政區劃范圍的較大影響。因此，中國城鎮發展隨工農業發展政策的波動和行政管理體制的變化表現出較強的波動性。在城市發展卜，大城市、特大城市發展過多過快，而中小城市發展不足，特別是小城鎮發展末得到應有的足夠重視，許多地區的小城鎮甚至趨于萎縮。1953年，中國有城鎮5402個，1962年下降至3148個，1982年更下降至2660個。除東北地區此階段城鎮數略有增加以外，其它幾個大區的城鎮數都幾乎降低了一半以上。
1980年以后，中國才正式而明確地提出了"控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市"的城市發展方針。尤其是1984年中央政府允許農民自帶口糧進鎮務工經商和實施新的市鎮設置標準后，中國小城(市)鎮才獲得了長足發展。在1985年公布的第七個國民經濟五年計劃建議中，中國政府更明確指出："堅決防止大城市過度膨脹，重點發展小城市和小城鎮"，從而為小城市和小城鎮發展增加了推動力。其結果，中國小城鎮的數量從1984年的6122個增加到1994年的17000多個。
隨著改革開放的繼續深化、社會經濟的迅速發展以及商品經濟的不斷發達，中央政府又強調指出了要在控制大城市規模的同時，充分發揮中心城市的作用，從而促使城市體系朝著更趨合理的方向發展。中心城市是現代化建設中主要物質技術和各種專門人才的集中地，具有多種功能。如能積極發揮這種功能，擴大這種功能的輻射范圍，就能更有利地帶動鄉鎮經濟的發展，加速城鎮化的進程。為此從80年代后期以來，中國城市發展方針又被調整為："控制大城市規模，積極發展中、小城市"。并且，在實際執行過程中，對若干區位條件較好的大城市實行了較為寬松的政策。1989年，全國人大常委會以法律形式把政府的這一城市化政策確定下來，并在《城市規劃法》中進一步明確指出："國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。"
近年來，由于市場經濟的發展，糧油副食品價格已基本放開，從而使城鎮戶口的限制作用有所減少，導致大量流動人口涌入到大城市中來，給大城市發展帶來了若干負面影響。為此從1994年以來，中國有些大城市陸續出臺了一些地方性法規，以期通過對長期暫住人口的有效管理，使諸如"民工潮"的無序人口流動變為有序的人口流動，促進城市的快速穩定發展。這些地方性法規的逐步實施，必將對中國城鎮化進程產生許多重大影響。
(二)中國城鎮化基本特征
中國城鎮化的基本特征是中國城市發展方針的直接反映，因而表現出強烈的階段性和波動性，即在不同時期，中國城鎮化特征具有一定的差異性。但縱觀新中國成立以來的城市化發展過程，可以得出以下兒個基本特點。
1．國家計劃控制的影響大
首先，由于政府是經濟發展的決策機構和工業化的發動者，所以中國城鎮的建立和發展基本上是由政府支配的，從而形成了政治市心與經濟中心兩位·體的城鎮網絡。在某些時期，城市發展的政治指向甚至優先于城市發展的經濟指向。在變消費性城市為生產性城市的長期指導方針下，各級政府的投資重點一般均放置在所在城市或其周圍地區，其結果是各級行政中心也就自然成為所在地區的最大經濟中心，中央直轄市、省會城市、縣城所在地的發展都是如此。這種城鎮網絡的優點是能夠集中有限的資本、人力和各生產要素，發展若十急需發展的產業，形成便丁統一管理的城市體系；其缺點是容易形成政府對企業的過多行政干涉，挫傷企業的積極性，降低企業的經濟效益。
其次，利用政府的主體地位，政府便可以通過強有力的措施限制農村人口向城鎮的過度流入，從而使城鎮發展限定在一個可控范圍之內，避免像其它發展中國家那樣形成城市失業大軍和城市貧民區。但是這些措施卻造成了城鄉壁壘，強化了城市居民所具有的世襲性特權，限制了鄉村青年的發展。
另外，政府還可以通過強有力的方式從農業中獲取工業化和城市化所必需的原始資本積累，即通過工農產品的"剪刀差"進行隱性積累，發展工業和城鎮。同時通過資本投入的調控和戶籍政策的變動，實現政府不同階段的發展目標，加速或減緩城鎮化發展過程。"一五"時期和80年代以來中國城鎮化的快速發展，以及60年代至70年代后期的慢速發展，正是政府推動城鎮化的結果。
2．城鎮化進程的波動性
根據城鎮人口的變化特點，可將中國城鎮化階段大體分為如下幾個階段。
(1)恢復和起步時期(1949～1957年)
這一時期是中國城鎮化發展較快時期，城鎮人口從1949年的5765萬人增長到1954年的9949萬人，年平均增長率達7％，是總人口年平均增長率2．2％的3倍多。這一時期可再細分為兩個時期：①1949～1952年的3年恢復時期。該時期城市經濟迅速恢復，安排了大量失業人口，從農村遷入城市的人口較多，1951～1953年間年均人口凈遷入率為33．1‰，城鎮人口年增長率為7．5％。②是19531957年的第一個五年計劃時期，這也是中國工業化的起步時期。為滿足工業建設項目的需要，"一五"期間從鄉村進入城鎮的人口達1500萬之多，加上城鎮人15的自然增長，至1957年，城鎮人口增加2400萬，年均增長7．0％左右，成為城鎮人121發展最快的時期之一。
(2)超高速城鎮化階段(1958～1960年)
這一期強調趕英超美，提出了以鋼為綱、全民大辦工業的總路線，致使出現了爆發性的工業化過程和超高速城鎮化過程，3年間新設城市33座，城鎮人口年平均增長率達到9．5％。
(3)停滯時期(1961～1976年)
這一時期又可細分為兩個時期：①1961～1965年的經濟調整時期；②1966～1976年的文化大革命時期。由于盲目大躍進，至1961年時中國出現了經濟發展的大滑坡，中央政府不得不大力調整工業結構，通過提高設市設鎮標準而大量精簡城市人口。其結果，城市數由1961年的208座下降到1965年的171座，同時期內的城鎮化率也由24．7％下降到18．0％，出現了城鎮化的大回落。文化大革命期間，中國出現強烈的政治動蕩，經濟瀕臨崩潰的邊緣，出現了第-次城鎮化的大回落，其顯著特征是大量的知識青年上山下鄉，大量的城市干部被下放到農村。在工業建設方面。過份強調國防意識，導致"三線"企業的布局過于分散，阻滯r基建投資對城鎮建設的促進作用，造成城鎮遷出人n大于遷入人口。這一時期城鎮人口的增長完全由城鎮人口的自然增長所致。
(4)城鎮化增長階段(1977～1983年)
這一時期，隨著改革開放政策的實施，國家開始重新重視城鎮的發展，并適時適度地在1979年前后實施了一系列新的政策，如允許知青回城、允許下放干部返城等，從而使城鎮機械人口、特別是大城市的機械人口增長加快，出現了城鎮化水平的整體提高。采集者退散
(5)城鎮化高速增長階段(1984～1995年)
1984年，中央政府頒布了新的戶籍管理政策，允許農民自帶口糧進鎮務工經商和進鎮落戶，同時又修正了1960年代以來的市鎮建制標準，從而使全國城鎮數量迅猛上升。1984年，全國設市城市數為300個；到1994年底，設市城市數即增加到622個，平均每年增加32個。按第四次人口普查口徑，城鎮化水平也由1984年的23．01％上升至1993年的28．14％。
3．城鎮化發展緩慢
英美等發達國家的工業革命是以輕紡工業為主導展開的，而中國的工業化過程卻同前蘇聯一樣，是從發展蘑工業開始的。按照目前中國所具備的工業生產能力和工業整體水平，城市化程度似乎應較高些。但由于重工業技術構成較高，所需資本投入量大，所以一定數量的資本對工業勞動力的吸納力就相對較低，這就使城鎮化的發展逐漸滯后于工業化。改革開放以來，中國鄉鎮[業化的分散進行，又使中國的鄉村城鎮化進一步滯后于工業化。并且，同其它發展中國家也不同，中國的城鎮化是以工業為核心的，而不是像拉美和亞洲若干國家那樣，把城鎮化一開始就建立在服務性行業的發展基礎之，因此中國各級城市第三產業的發展都相當薄弱，從而大大降低了城鎮第三產業對農村剩余人口的吸納力和消化力，減慢了城鎮化的應有發展步伐。
4．城市構成獨特
中國城市規模結構中的大城市人口增長較快，而小城市的人幾增長較慢，與世界其它一些國家形成鮮明對照。據各國最新的普查資料計算，全球10～25萬人口的小城市，人口年平均增長率為2．9％，而同期全球城市總人口的年增長率卻只有2．76％。相反，中國在1957～1984年問，小城市的人口年平均增長率僅為1．84％，是平均城市人口增長率2．08％的0．88倍。近10多年來，中國小城市獲得了較快發展，但主要是由于行政區劃變化使然，表現為明顯的城市個數增加，而實際上考慮到長期暫住人口趨于分布在大城市中，小城市的人口增長速度仍舊要慢于大、中城市。中圍城市構成的獨特還表現在功能上過份單一化，即不論城市大小，均程度不同地偏集于工業，這是長期實行先工業化而后城市化的自然結果。近年來，隨著城市房地產業和其它第三產業的發展，這種趨勢正在發牛變化，但由于工業體系的改造相當艱難，城市功能單一化的格局在未來較長時期內仍會繼續存在。
5．二元城鎮化結構
中國在城市化與農村城鎮化并舉的前提下，強調和突出了中國式農村城鎮化的發展，從而形成了中國獨特的二元城鎮化結構。一方面，由中央和各級政府發動的自上而下的城市化過程是在強調工業化的基礎上形成的，因而設市城市的技術構成一般都比較高，且城市的地域規模、人口規模和產業規模發展都較為有序。另一方面，由鄉村剩余勞動力自發轉移而形成的自下而上的農村城鎮化過程，卻是在資金不足、人才匱乏和技術構成較低的情況下起步的，囚此表現為明顯的小規模、分散化特征，城鎮的基礎設施較差，城鄉差異不大，勞動力轉移更多的表現為職業上的轉變，而不是空間上的轉變。
(三)中國農村城鎮化過程
中國農村城鎮化大體經歷了以下4個發展階段。
1．"亦工亦農"階段來
1978年以后，隨著農村經濟改革和土地聯產承包制的順利實施，農民的勞動生產積極性被極大地激發出來，生產力獲得了空前解放，從而使土地對勞動力的吸納強度大大減弱，產生出一定數量的剩余勞動力。同時由于城市工業對剩余勞動力的吸納力也相當有限，所以，農民不得不自發地從事某些工副業，通過"亦工亦農"的方式最大限度地獲得生產發展。由于此階段對土地的依賴性仍相當強烈，絕大部分農民仍不愿完全放棄農業生產，所以城鎮化實際E并沒有真正開始，而只顯露出若干苗頭。這一階段大體上介于1978～1980年之間。
2．"離土不離鄉"階段
農村聯產承包制的穩妥實施使農民對中央農村政策有了新認識，部分農民尤其是青年農民開始不斷從土地中游離出來，專門從事第二、第三產業。在若干集體經濟比較發達的地區，如大城市周圍和經濟發展水平較高的蘇南地區，鄉鎮企業開始獲得較快發展。而在集體經濟不夠發達，但素有經商傳統的地區，如溫州地區，以家庭工業為主體的個體經濟則獲得了長足發展。在僑鄉和毗鄰港澳地區，若干以合資聯辦為主體的村辦企業也逐漸建立起來。這．階段，部分農村勞動力基本上實現了職業上的轉變過程，但限于戶籍管理上的限制，城鎮的發展仍相當緩慢。這一階段大體上介于1980～1983年之間。
3．"離鄉不背井"或"進廠不進鎮"階段采集者退散
這是中國農村城鎮化實質性的起步階段。隨著農村商晶生產和商品交換的迅速發展，鄉鎮商業蓬勃興起，越來越多的農民轉向集鎮務、經商，他們迫切要求解決遷入集鎮落戶問題。1984年10月13日，國務院下發了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自帶口糧進鎮務工經商，并要求各有關部門在各方面給進鎮農民以幫助。這一措施大大加快了城鎮化的步伐，但由于戶口限制的解除僅限于縣以下集鎮，而這些集鎮在地域上仍與鄉村有著極密切的聯系，在形態上、設施上也與鄉村沒有本質差別，所以對周圍農民的吸納力較弱，沒有形成鄉村到城鎮的地域轉變過程，大部分從事第二產業的職工仍然居住、或仍然愿意居住在集鎮周圍的鄉村地區。但無論如何，這一階段小集鎮的發展卻使產業在空間上獲得了一次集聚過程，從而使產業的規模擴大，導致農村城鎮化的進一步加速。這一階段大體上介于1984～1988年。
4．"進鎮又進城"階段
鄉鎮企業的規模化發展要求企業進一步向區位條件好、發展潛力大的城鎮聚集，從而促進了經濟和人口在空間上的集聚過程，導致了人口向較大城鎮、特別是縣城和城市的遷入。同時農村生產力的提高，也加速了土地規模經營的緊迫性，使更多的農村剩余勞動力釋放出來，加入到流動人口的行列。1988年以來出現的"民工潮"實質上只是中國城鎮化加速的一個序曲，真正的城鎮化過程還會更加強烈。可以預測，隨著市場經濟的確立，農村剩余勞動力的數量還會更大。據估計到2000年，中國農村剩余勞動力人數當在2億左右。如此龐大的農村剩余勞動力必然會促進城鎮化的發展。另外戶籍制度的改革也會引起現有城市的人口發展，加速人口的空間轉換過程，實現農村人口進鎮進城的夢想。中國這一階段的農村城鎮化過程將會持續相當一段時間
