城鎮化與國家城市體系
發布時間：2012-07-25 共1頁
城鎮化又稱城市化，是指城鎮數量的增加和城鎮規模的擴大，導致人口在一定時期內向城鎮聚集，同時又在聚集過程中不斷地將城市的物質文明和精神文明向周圍擴散，并在區域產業結構不斷演化的前提下，衍生出嶄新的空間形態和地理景觀。
中國城市人口與戶籍制度
城鎮化最直接的表現之一是人口不斷從鄉村地區涌人到城市中來，并在城市中從事非農業活動，其結果是使地區的人口密度和經濟職能發生變化。因此在研究城鎮化過程中，有必要首先從城市人口角度來探討。
(一) 中國城市人口的定義及其特權
1．中國城市人口的界定
由于迄今為止尚未形成公認一致的"城市"定義，對城市人口的定義也就存在著區域間的較大差異。就中國城市人口的定義而言，在不同的時段亦具有不同的內涵，并不存在一個連續不斷的統一的城市人口統計口徑。新中國成立之初，城市主要是作為消費性場所而存在的，并無生產或經濟職能的再區分。當時凡居住在城市區內的人口，一般均被認作為城市人口，此時的城市人口統計基本上反映了當時的城市人口規模。1953年，中國開始實行第一個國民經濟五年計劃，大規模的經濟建設尤其是大規模的城市工業建設帶來了城市職工隊伍的迅速擴大，大量的農村人口涌入城市，壯大了城市的現代產業大軍，促進了城鎮化發展，同時又給城市帶來了諸如交通、住房等方面的沉重負擔。為此，在1953年之前，政務院發出了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》。但由于此時期并未采取強制性措施，城鄉間人口流動仍相當活躍，城市人口的增長也相當平穩而迅速。此時的城市人口仍是以居民的實際居住地來衡量的，戶口只是管理上的需要，并不影響城市人口在數量上的統計。自1957年底開始，政府運用行政手段對遷移人口進行干預和制止，從而建立了真正意義上的城鄉壁壘，使戶口登記第一次成為控制城市人口數量的強有力杠桿，城市人口也開始基本縮變為城市非農業人口或城市吃商品糧人口。1984年之后，隨著農村改革的深入，戶口登記制度也開始發生變化，城鎮中出現了自帶糧進鎮務經商的人口。但由于這部分人口難于統計，計算城鎮人口時一般仍不將其列入。1990年第四次人口普查時，采取新的市鎮人口統計標準，即第二統計口徑。該統計標準既考慮了城市的空間范圍，又考慮了城市的人口經濟特征，具有較強的科學性。其中的市鎮人口是指設區的市所轄的區人口、不設區的市所轄街道人口和所轄鎮的居民委員會以及縣轄鎮的居民委員會人口。但從目前城市經濟發展和城區人口分布來看，此統計標準仍然偏小，因為相當數量的從事非農活動并享受城市基礎設施的那部分人口被忽略了。根據若干典型調查，這部分人口約占市鎮人口的10～20％。
2．中國城市人口的特權
在城市戶籍制度建立起來之后，中國城市人口所具有的特權便逐步顯現出來，盡管隨著近年來改革開放的深化和深入，城市人口的特權正在日益縮小，但中國城市人口的特權仍幾乎滲透到社會經濟和文化生活的各個層面。
(1)勞動就業制度
中國自建國以來，長期實行"統包統配"的勞動就業制度。城鎮安置待業人口，首先以有正式戶口的常住人口為對象。無戶口即意味著無工作。即使在目前勞動就業制度有重大改革的情況下，一些工作條件好和待遇高的就業崗位仍舊以城市正式戶口為其基本條件。這種情況在大城市和國有大中型企業里更為普遍。這種以城鎮戶為基本出發點的勞動就業制度，無疑不斷提高了城鎮戶口的價碼。中國若干城市一度出現的賣戶口熱現象正是這種制度下最突出的反映。
(2)住房制度
中國在實行工資制的同時，又對具有正式戶口的城市職工進行了許多有形和無形的福利補償，其中以實行象征性房租的住房制度最為突出。長期以來中國城市中的月房租費用僅為每平方米0．08～0．13元，其房租只占職工月收入的1／30左右；即使在住房改革的今天，其月房租一般也僅為每平方米0．5～1．50元，仍只占工家庭收入的1／20左右。如此低廉的房租，造成了住房分配上的不公和城鄉居民問巨大的實際差異。因為在農村，農民收入的很大一部分要用于建設房屋。
(3)各種補貼制度來
除低廉房租之外，城市居民還享有各種各樣的隱形補貼，如糧油補貼、蔬菜和副食品補貼等。比如北京市每年用于每個居民身上的各種補貼即高達860多元。采集者退散來
(4)經濟收人差別
據國家統計局調查，1993年中國城鎮居民的年平均收入為2583元，而同年農村居民的年均收入僅為922元，相差2．8倍。從1985～1993年的增長幅度來看，城鎮居民亦快于農村居民，前者增長了2倍多，而后者只增長了1倍多。
(5)消費水平差別
消費水平差別體現了經濟收入差別的一個側面。1993年城鎮居民平均每人的消費性支出為2111元，其中，用于食品、衣著、娛樂、居住的支出分別為1058元、301元、194元和140元，分別占消費性支出的50．12％、14．26％、9．19％和6．63％。而同年農村居民每人平均消費性支出為770元，其中用于食品、衣著、娛樂、居住的支出分別為447元、55元、58元和107元，分別占其消費性支出的58．05％、7．14％、7．53％和13．90％。
(6)教育水平差別
由于辦學條件、教師素質、教育投資等方面的不同，中國城鄉教育水平存在巨大差異，一般來說，大城市優于中小城市、中小城市優于城鎮、城鎮優丁集鎮、集鎮又優于農村。并且，目前的中國教育體制仍是以戶口為基礎招收學生，這在無形中更加增強了城鎮居民的特權。
(7)其它生活條件方面的差異
除上述幾個方面的特權外，城市居民在其它方面亦享有與農村居民難以比較的優越性，其中最為突出的有：生活能源、交通郵電、商品供應、社會服務、文化娛樂、醫療保險等。
總之，從社會結構上看，國家賦予城鎮居民的實惠和特權使作為城市居民的身價倍增，從而在城市居民中產生某種天然優越感，同時這也加劇了農村居民對城市生活的渴求和向往，導致鄉村人口大量流人城市。在物質生活和文化生活的各個層面，中國城鄉居民之問的差異巨大，作為城市人E1的特權一卜分明顯。這也是鄉村人口不斷涌入城市的重要根源所在。
(二)中國戶籍制度與城市人口管理
中國長期以來奉行的戶籍管理制度筑成了城鄉之間的壁壘。成為一道無形的長城，嚴重阻礙了城鄉一體化的發展進程。為此在研究和探討中國城鎮化問題時，應當首先考察中國所特有的戶籍管理體制。可以說，通過戶籍管理，中國曾相當有效地對其城市人口進行了控制和管理，使中國在城鎮化發展過程中，避免r其它發展中國家城市化過程中出現的城市貧民窟和城市貧窮等現象。中國戶籍管理的核心是對戶口遷移的有效管理。所謂戶口遷移，是指國內常住人口改變居住地、跨越一定行政區域、將戶口遷往它地注冊落戶的一種遷移。這項制度是伴隨著中國新生政權的建立和適應國家行政管理的需要而建立的。
1．戶口自由遷移階段(1949～1957年)
新中國成立初期，為了國民經濟的恢復和發展，國家有必要對城市人口進行登記和調查。為此早在1951年7月16日，中央人民政府公安部即公布了《城市戶口管理暫行條例》，要求凡在城市之中的居民，均需向公安機關申報戶口，居民若有戶|j變動，則首先需到當地公安機關申報遷移、注銷戶口并領取遷移證，然后再到遷入地向當地公安派出所申報入戶。1955年6月9日，國務院又公布，《關于建立經常戶口登記制度的指示》，要求在1953年第一次人口普查的基礎上，建立經常性的戶口登記制度。登記的內容主要包括：出牛、死亡、遷出、遷入、公共戶口等。戶口管理制度對于公民遷出遷入只要求辦理登記手續，并未提出任何限制，因此城鄉居民在城鄉之間或城鎮之間可隨意遷移。此時由于工業經濟和第一個瓦年計劃的順利實施，城鎮確實吸引和吸收了大量自發進入城鎮的農民就業，城鎮化獲得了空前的快速發展，市鎮人口比重由1952年的12．46％上升到1957年的15．39％。在人口遷移的形式上，則表現為自發性自組織遷移和計劃性有組織遷移兩種形式并存。
2．限制戶口遷移階段(1958～1984年)
第一個五年計劃期問國民經濟的高速增長(社會總產值年平均增長率達11．3％)，使城鎮企業招收了大量農村勞力，但源源不斷流入城市的眾多農民卻無法被完全吸收，于是政府在1953年、1954年和1957年3次發出文件，勸阻或防止農村人口盲目流入城鎮。在第二個百年計劃開始以后，由于大躍進失利，國民經濟被迫進行調整，加之城鎮勞動適齡人u已能基本滿足經濟建設的需要，城市人口進人飽和狀態，城市中糧油副食供應緊張，住房、交通、就學、就醫等市政基礎設施均呈現供不應求現象，因此自1958年起，政府即改變了最初的"自由遷移"政策而開始實施限制人口遷移的政策。在1958年政府公布的《中華人民共和國戶廣1登記條例》中已明確規定，"公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或城市戶口登記機關準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請遷出手續"。
1960～1962年，由于自然災害和經濟困難等原因，國家曾把數以萬計的城鎮職工遣返回農村，從而出現了中國首次城鄉間人口倒流的現象。
從1966年開始的10年"文化大革命"期間，數以千萬計的知識青年上山下鄉到農村落戶，數以百萬汁的國家機關干部也被下放到農村勞動。此期間城市人口的增長主要依賴于城市人口的自然增長，其結果是1975年的市鎮人口比重仍停留在1962年的水平(17．34％)，盡管由于當時的人口自然增長率較高，但城市人口總數僅從1962年的11659萬人增加到1975年的17245萬人。
1977年，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，要求從農村遷往市鎮、由農業人口轉為非農業人口、從其它城市遷律北京、上海、天津3市的要嚴加限制；從集鎮遷往城市、從小城市遷往大城市的要適當限制。但從市鎮遷往農村、從市遷往鎮、從大城市遷往小城市以及同級市、鎮、農村問的遷移，凡理由正當的，均應準予落戶，小得限制。同時對招收職工、錄用學生、調配十部、轉業等人員均辦理入戶手續。這一規定的基本原則至今仍在執行，它對控制城市人口特別是大城市人口數量的增長起到了重要作用。但是，1979年以后，大批知青開始陸續返城，從而使城市人口有了較快增加。1980年全國市鎮人口數量達到19140萬人，市鎮人口比重上升為19．39％。
總之。這一階段人口遷移的特點足終止了自由遷移政策，實行了較強的限制人口遷移政策。由城市到農村的遷移流總體上看大大超過了農村向城市的遷移流。
3．戶口遷移轉型階段(1984～1995年)
1980年以后，中國經濟體制改革步入新的階段。以農村聯產承包制為主的農村改革，使鄉鎮企業獲得了異常迅速的發展，從而使相當數量的農民轉向集鎮務工經商，促進了農村人口流動。為此，國務院于1984年發出了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，準許農民及家屬到集鎮務工、經商和辦服務業，對"在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人幾"。糧食部門可發給《加價糧油供應證》，地方政府要為他們建房、買房、租房提供方便。這是中國自1958年實行限制自發性人口遷移政策以來對戶口遷移政策所進行的最重大調整，但仍舊附加了一定的限制條件，一是只允許有條件的農民遷入，二是只允許遷入到縣城以下的集鎮中來。
1988年以后，中國糧、油及副食品價格逐步放開，以戶口為基礎發放的各種票證被取消，戶口對從農村流人人口的限制作用也隨之減少，導致城市中長期暫住人口的大茸增加。據估計，目前中國城市中長期暫住人口和流動人口約在7000～10000萬之間。隨著城鄉人口遷移的日趨活躍，中國城鎮化亦進入到快速發展階段。按第四次人口普查口徑，1983年中國市鎮人E1數為22274萬人，市鎮人口比例為21．62％，到1993年，分別上升到33351萬人和28．14％。采集者退散來
隨著市場經濟體制的確立，中國曾長期實行的戶籍管理制度也將發生重大變革。戶籍管理的職能將側重在常住人門和流動人口的管理卜，而不在對遷移人口的控制上。但由于中國農村剩余勞動力的數量十分龐大，而城市的吸納力有限，因此未來相當長時期內，戶籍管理仍將會成為城市人口管理的一個強有力措施。尤其對大城市而言，戶籍管理所具有的限制作用仍將會保留下來。
