新疆千畝土地確權的合法性成為爭議焦點
發布時間：2012-07-25 共5頁
2001年12月11日，尉犁縣土管局統一換發國有土地使用證，將陳其興原持有的國有土地使用證尉國用（1997）字第163號使用面積232.5畝換發為尉國用（2001）字第1083號；尉國用（1997）字第153號使用面積468.4畝換發為尉國用（2001）字第1084號、尉國用（1997）字第154號使用面積159畝換發為尉國用（2001）字第1085號、尉國用（1997）字第155號使用面積194.6畝換發為尉國用（2001）字第1086號。
該五宗土地共計1573.5畝，除未開墾的2宗353.6畝，其余3宗1219.9畝均有陳其興耕種棉花收益，棉花市場價格自2000年9月份開始上漲。
據記者調查，2000年12月5日，王新成開始向尉犁縣土管局反映陳其興將其1995年至1997年12月開墾的1200畝國有土地據為己有等問題。
2001年4月6日，尉犁縣土管局尉土字（2001）14號處理決定認定：陳其興1998年2月在我局辦理822畝的國有土地使用證合法有效；王新成請求將1200畝國有土地變更到自己名下證據不足不予采納。
同年11月12日，縣政府尉政行決字（2001）001號行政決認定：1995年10月喀爾曲尕鄉農經站與王新成簽定的合同是陳其興履行的，1996年12月陳其興與王新成簽定轉讓合同，根據土地開發合同，農經站自愿放棄土地使用權，同意陳其興辦理土地使用手續，陳其興按“兩清”要求向土管局申請辦理822畝國有土地使用證。同意縣土管局1998年2月給陳其興辦理822畝國有土地使用證合法有效。
王新成不服政府決定，向尉犁縣人民法院提起行政訴訟，并上訴到巴州中級人民法院。一審尉犁縣人民法院（2001）尉行初字第9號行政判決維持縣政府（2001）第001號決定；二審巴州中級人民法院（2002）巴行終字第11號行政判決駁回王新成上訴。
一、二審法院審理查明：1995年10月25日，尉犁縣喀爾曲尕鄉農經站與王新成簽訂開墾荒地1000畝的土地承包合同。合同簽訂后，王新成1995年11月6日收到農經站投資款7萬元、1996年元月又收到農經站投資款1萬元。從1995年11月至1997年8月，王新成共開墾荒地1200畝，1997年9月王因有病將土地交給其姐夫陳其興經營管理。1996年王新成種植所開的荒地650畝，未向農經站繳納承包費，1997年9月以后一直由陳其興種植。
1996年12月5日，王新成與陳其興簽訂轉讓合同，內容為：“王新成將全部債權債務、資金及固定資產和土地承包經營權全部轉讓給陳其興，陳給王8萬元，此款1997年付清。”協議簽訂后，王于1997年9月將自己承包的1200畝土地及其它固定資產移交給陳。但陳未給王支付轉讓費8萬元。
1998年12月1日，農經站與陳其興又達成了一項轉讓協議，內容為：“陳其興給農經站繳納8萬元及利息，農經站同意給陳其興辦理1000畝地的使用權證，原簽合同終止。”該合同簽訂后，陳其興給農經站交轉讓費用共計113209.51元，其中，農經站投入的開荒資金8萬元，利息23132.5元，農藥、柴油10077元。農經站同意將其合法持有1000畝國有土地使用權轉讓給陳其興。
經尉犁縣人民政府審批，尉犁縣土管局于1997年12月31日給陳其興辦理了232.5畝國有土地使用權證；次年2月17日又給其辦理了822畝國有土地使用權證。確認該國有土地的使用權為陳其興所有。
2001年3月28日，尉犁縣土管局又委托巴州土地勘測設計院對尉犁縣喀爾曲尕鄉阿瓦提村已開墾的1071畝土地進行了估價，總地價為92775元，每畝土地的價格為86.62元。
一審尉犁縣法院認為：原告王新成所開墾土地1200畝是事實，也投了資。但沒有完全履行合同約定的義務。因此，對原告王新成的訴訟請求，即要求撤銷尉犁縣人民政府尉政行決字（2001）第001號決定書證據不足，本院不予采納，被告尉犁縣人民政府對該案所作出的行政決定，經該院審判委員會討論認為并無不當，故判決維持尉犁縣人民政府2001年11月12日作出的尉政行決字（2001）第001號決定。
二審巴州中院認為：1995年10月尉犁縣喀爾曲尕鄉農經站合法取得了開荒1000畝國有土地使用權。同年10月25日，農經站與王新成簽訂了土地開發合同。該合同簽訂后，農經站先后投入了8萬元，讓王新成為其開墾荒地，并將開墾的荒地承包給其種植，至1997年后已開墾荒地1200畝，王新成1996年種植了650畝。1997年9月以后交由其姐夫陳其興種植。1996年12月5日該土地承包人王新成與陳其興簽訂了一份轉讓合同，該轉讓合同當時雖然未經尉犁縣喀爾曲尕鄉農經站同意而轉讓，但是1998年10月1日農經站與陳其興協商簽訂了一份協議，農經站同意將合法取得的1000畝國有土地使用權轉讓給陳其興，農經站的這一行為實際上是對王新成與陳其興轉讓合同行為的一種追認。故兩份轉讓合同均為有效合同。陳其興經尉犁縣人民政府審批，通過轉讓方式取得了1071畝國有土地的使用權證為合法有效。上訴人的上訴請求本院不予支持。故根據《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
終審判決生效后，王新成提出申訴，自治區高院指定巴州中院再審，該院再審認為，王新成承包開發了農經站具有使用權的國有土地，這是不爭的事實。但后來王新成將承包權有償轉讓給了陳其興，而陳其興又依據合同取得了使用權，且農經站亦認可。尉犁縣人民政府根據已經形成的事實給陳其興辦理了土地使用權證，亦合情合理，無違法之處。故二審認定事實清楚，處理恰當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第63條第2款之規定，判決維持本院（2002）巴行終字第11號行政判決。
王新成仍不服巴州中院再審判決，再次向自治區高院申訴，2004年6月7日，自治區高院提審了該案。
自治區高院再審認為：本案是一起對尉犁縣土管局和尉犁縣政府作出的確定土地權屬決定不服的行政訴訟案件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”而本案原一、二審及再審時審查的是王新成與陳其興簽訂的轉讓合同及陳其興與農經站簽訂的合同有效，從而認定尉犁縣人民政府和尉犁縣土管局的確權行為合法有效。這一審理方式違反了《中華人民共和國行政訴訟法》，況且陳其興與農經站簽訂的合同是在陳其興取得土地使用權證近一年才簽訂的，它不能作為認定行政行為合法的依據。因此原一、二審及再審程序違法，應予糾正。
根據國家土地管理局1989年11月18日頒布的《土地登記規則》第18條的規定，尉犁縣土地管理局在對陳其興提出的土地登記申請進行審核后，應將審核結果予以公告。本案中沒有此證據。
王新成是對尉犁縣土管局先后兩次頒發給陳其興的共1054.5畝土地使用權提出異議，而在尉犁縣土管局和尉犁縣政府所作出的“決定書”中只有對822畝土地的使用權是否合法作出了確認，對232.5畝的使用權是否合法未作任何認定，且在這兩份“決定書”中均未適用任何法律或行政法規。
根據新疆維吾爾自治區實施《土地管理法》辦法第15條第2款的規定，縣級人民政府批準使用土地的權限是年開荒500畝以下的土地，因此尉犁縣土地管理局和尉犁縣人民政府確認822畝土地使用權合法有效是一種超越權限的行為。
綜上所述尉犁縣土地管理局和尉犁縣人民政府所作出的具體行政行為審查事實不全面、適用法律不明確、程序違法，應予以糾正。申訴人申請再審的理由成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第（二）項、第61條第（三）項和最高人民法院《關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第76條的規定作出判決：撤銷尉犁縣人民法院作出的（2001）尉行初字第9號行政判決、巴州中級人民法院作出的（2002）巴行終字第11號行政判決和（2004）巴行再字第1號行政判決；撤銷尉犁縣土管局作出的尉土字（2001）14號關于王新成與陳其興土地權屬糾紛的處理決定和尉犁縣人民政府尉政行決字［2001］第001號土地權屬爭議案件行政決定書；撤銷尉犁縣土地管理局頒發給陳其興的土地使用權證書。
2004年10月8日，尉犁縣政府尉行決字（2004）003號文件，《關于執行新疆維吾爾自治區高級人民法院（2004）新行再字第3號行政判決書的決定》撤銷了尉犁縣土管局頒發給陳其興的土地使用權證書，并責令縣土管部門負責查清爭議土地權屬，向縣政府提出確權建議，有縣政府依法確權。
陳其興面對發生法律效力的高院（2004）新行再字第3號行政判決則認為：（1）法院行政判決認定王新成開墾1200畝是錯誤的，應屬民事審理范疇。且認定依據僅是王新成單方的說法，因為王新成起訴尉犁縣政府的行政訴訟案件法院未通知當事人陳其興出庭答辯，所以認定不具有法律效力。（2）1997年是尉犁縣第一次進行土地登記，初期沒有公告，屬于大部分縣市共性的問題，并非尉犁一個縣。（3）雖然新疆自治區規定縣級人民政府批準使用土地的權限是500畝以下，但是822畝是三宗土地，即尉國用（1997）字第153號使用面積468.4畝、尉國用（1997）字第154號使用面積159畝、尉國用（1997）字第155號使用面積194.6畝的三份國有土地使用證，均未超過500畝，所以，以縣政府越權審批為由撤銷政府決定及一、二審、再審判決不妥。
法學專家意見：高院行政判決不代表爭議雙方實體權利的確認，縣政府應該完善審批手續后恢復確權，經濟糾紛另案處理。
一案土地兩份判決不同認定合法性遭質疑
2005年3月18日，尉犁縣人民政府尉政發（2005）37號文件同意根據《土地管理法》第76條規定，對王新成于1994、1995年期間未經審批，擅自開墾232.5畝土地的事實，認定為未經批準占用土地的違法行為；同意根據中發（1997）11號文件、新黨發（1997）13號文件精神，對王新成的違法行為進行1000元的處罰后，予以確認土地使用權，辦理相關手續。
陳其興不服，認為該土地系本人與案外人孫玉勝合伙開墾后分得土地，已經獲得國土局確權并一直耕種，再確權給他人顯屬不當，遂提起行政訴訟。2005年11月22日，尉犁縣法院（2005）尉行初字第2號行政判決撤銷了尉政發（2005）37號批復。
2005年3月31日，縣政府尉政發（2005）24號文件：確定陳其興對該宗822畝國有土地中已開發并一直種植的468.4畝和另一宗519畝國有土地的種植部分（以縣國土資源部門實際測量土地畝數為準），依法確權給陳其興，并由其補辦開發審批手續。對于159畝的宗地、194.6畝的宗地和519畝宗地未種植部分（以縣國土資源部門實際測量土地畝數為準），不再確權，依法收回。
王新成不服遂提起行政訴訟，該決定被巴州中院和自治區高院（2007）新行終字第11號行政判決撤銷。
二審自治區高院認為：對土地資源依法實行嚴格的行政管理，即是維護國家利益，也是保護行政相對人的合法權益。行政機關在進行土地確權時，應在查明事實的基礎上，嚴格依法行政。王新成1995年10月25日與尉犁縣喀爾曲尕鄉農經站簽訂的土地開荒合同，是雙方自愿意思表示，這一合同已實際履行。1996年12月5日，王新成與陳其興簽訂的土地轉讓合同，是在未征得農經站的同意下的單方行為，違反了合同簽訂要件，因此該合同無效，且該合同也未實際履行。陳其興與農經站1998年12月達成的協議是在陳其興取得該土地使用權證一年之后。因此，該協議不具有證明效力。尉犁縣人民政府2005年3月31日作出的尉政發（2005）24號關于對王新成與陳其興土地糾紛確權的決定具體行政行為事實不清，證據不足。上訴人的上訴理由本院不予支持。原審法院認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1項的規定判決：駁回上訴，維持原判。
2008年3月17日，縣政府下發尉政發（2008）20號文件：撤銷尉政發（2005）37號，并撤銷王新成國有土地使用證尉國用2005（091）號； 撤銷尉政發（2005）24號，并撤銷陳其興國有土地使用證；限30日內交回土地使用證及土地使用合同，重新申請土地登記。
陳其興認為，自治區高院（2004）新行再字第3號行政判決和自治區高院（2007）新行終字第11號行政判決自相矛盾，11號終審行政判決，違反《中華人民共和國行政訴訟法》第五條“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”的規定。
自治區高院（2004）新行再字第3號行政判決認為，本案是一起對尉犁縣人民政府作出的確定土地權屬決定不服的行政訴訟案件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”而本案原一、二審及再審時審查的是王新成與陳其興簽訂的轉讓合同及陳其興與農經站簽訂的合同有效，從而認定尉犁縣人民政府的確權行為合法有效。這一審理方式違反了《中華人民共和國行政訴訟法》，因此原一、二審及再審程序違法，應予糾正。
而自治區高院（2007）新行終字第11號行政判決則這樣認為：王新成1995年10月25日與尉犁縣喀爾曲尕鄉農經站簽訂的土地開荒合同，是雙方自愿意思表示，這一合同已實際履行。1996年12月5日，王新成與陳其興簽訂的土地轉讓合同，是在未征得農經站的同意下的單方行為，違反了合同簽訂要件，因此該合同無效，且該合同也未實際履行。陳其興與農經站1998年12月達成的協議是在陳其興取得該土地使用權證一年之后。因此，該協議不具有證明效力。尉犁縣人民政府2005年3月31日作出的尉政發（2005）24號《關于對王新成與陳其興土地糾紛確權的決定》具體行政行為事實不清，證據不足。
同是一案涉及的土地，同是出自自治區高院的兩份行政判決，而自治區高院（2007）新行終字第11號行政判決，以民事審判的方式審查王新成與陳其興簽訂的轉讓合同及陳其興與農經站簽訂的合同是否有效，從而認定尉犁縣政府的確權違法。違反《行政訴訟法》第5條“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”的規定。所以，質疑自治區高院（2007）新行終字第11號行政判決涉嫌枉法裁判。
同時還認為，判決認定王新成投資50萬元，缺乏證據，亦應屬民事審理范疇。2001年3月28日，尉犁縣土地管理局委托巴州土地勘測設計院對尉犁縣喀爾曲尕鄉阿瓦提村已開墾的1071畝土地進行的估價，總地價僅為92775元，每畝土地的價格為86.62元。如果真是投資50萬元的話，1996年12月5日的轉讓合同，王新成會自愿8萬元轉讓給陳其興？
法學專家認為，自治區高院終審行政判決程序違法應予撤銷。
縣政府確權350畝國家公益林為耕地該不該問責
據記者調查，2008年8月28日，尉犁縣政府依據2008年7月14日的政府會議紀要為王新成辦理了829畝國有土地使用證。土地證簽發時間為2008年8月28日，批準時間為2008年9月2日，發證在前審批在后。據陳其興講，該829畝土地其中353.6畝為新疆塔里木胡楊國家級自然保護區34號林班的國家公益林。
陳其興獲悉尉犁縣政府給王新成頒發了尉國用［2008］字第362號使用面積為829畝的國有土地使用證。不服縣政府的行政行為，即向巴州行政復議機關申請復議，巴政復決字（2008）23號行政復議決定書認定結果為：
陳其興稱：縣政府在沒有生效的土地登記依據的情況下，超越行政職權，違反相關規定，將陳其興與王新成爭議的土地給王新成頒發了使用面積為829畝的國有土地使用證，超越審批權限，《新疆維吾爾自治區實施《土地管理法》辦法》第十五條規定，縣級人民政府的審批權限只有500畝，尉國用［2008］字第362號《國有土地使用證》卻一次性給王新成確權829畝，屬于確權程序違法。
