公路工程建設中業主、監理、承包商的行為規范探討
發布時間：2010-01-14 共1頁
1. 前言
我國公路建設自1985年開始在世行貸款項目中按照國際慣例試行工程監理制度、1996年工程建設監理全面開始實行以來，一改過去政府部門的單項行政監督和施工單位的自我監督體系，建立了政府監督、社會監理和承包商自我監督三結合的全面管理體系，使我國的公路建設有了質的飛躍，其社會效益得到充分肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監理制度一直沒有形成獨立于業主和承包商之外的、維護雙方利益的完全意義上的“社會監理制”，甚至成為業主的雇員或下屬機構，造成了在公路建設中監理過分依賴于業主的行政命令、維護業主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的現象大量存在。本文就此現象進行分析，愿與同行交流探討。
2. 業主、監理、承包商三者行為關系的現狀及根源
2.1現狀。目前三者之間的關系是：業主控制合同管理和建設資金的支付，監理控制工程質量和工程進度，由于資金等問題，承包商處于被監督管理的狀態。其具體做法是：（1）業主成立帶有行政管理性質的工程建設指揮部（或管理部），下設監理管理辦公室（簡稱“監管辦”）、總工、工程技術處、合同計劃處、設計代表、協調處、辦公室等相關部門；（2）監管辦下設質檢處、總監代表處，業主指定人員或者自己擔任總監，代表處以下設總監代表、相關監理職能部門和各標段駐地辦。在這樣的管理模式下，總監代表以下才由社會監理擔任，社會監理只承擔質量管理、進度管理，合同管理和費用管理（包括監理費用）直接由指揮部控制。這就造成了代表處以下包括駐地監理在內的各部門服從業主派出的監理管理機構的人員的管理，從實質上看，仍然是業主自行管理工程的模式，社會監理成為業主的雇員，也就失去了監理方應具備的獨立性和公正性。在這樣的管理模式下，費用管理成為工程建設中的首要矛盾集中點。承包商完成一定的工作后，工作內容、工程量和費用申報要經過各個項目監理、駐地辦、代表處合同部、總監代表、監管辦、總監、指揮部合同處、業主代表等相關部門層層審批，手序煩瑣、苦不堪言。同時，引起以下幾方面的矛盾：2.1.1業主。
2.1.1.1立項后，往往以“優化設計”為由，在未和監理、承包商協商的情況下，擅自刪減、變更相關的工程項目，或不按照國家制定的規范要求，隨意提高工程的質量等級要求，造成工程施工難度加大；前期拆遷等問題沒有徹底解決，造成窩工，后期利用合同外單方制定的獎罰規定要求承包商按期完工，造成搶工，又不愿意支付上述原因增加的費用。
2.1.1.2資金不到位，工程款不能按月計量一次撥付，致使工期因資金不足而拖延，監理也無可奈何。
2.1.1.3因涉及到工程造價控制等問題，指揮部合同處作為負責業主審核工程計量、變更、索賠的具體實施部門，成為三方矛盾的焦點：2.1.1.3.1指揮部合同處對已經經過監理工程師審核、批復過的工作內容、工程量重新審核，形成業主對監理不信任的事實，引起矛盾。
2.1.1.3.2重復審核，引起支付時間的延長，致使工程款不能及時撥付給承包商，引起矛盾；2.1.1.3.3因指揮部合同處是核算、控制工程造價的管理部門，深入施工現場的機會少，對經監理工程師和設計代表審核、批準過的計量和變更、索賠等既不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現場核實，卻又被審核計量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復困難。更有甚者，承包商怕自己下一步的工作使得變更、索賠工程成為隱蔽工程或改變工程現場狀況，使產生變更、索賠的原因發生改變甚至滅失，引起認定工作難度加大、認定時間延長，甚至所申報的變更、索賠項目被否認。盡管監理工程師、設計代表等部門都已經簽認，但承包商在指揮部合同處認可之前仍不敢進行下一道工序，直接影響工程進度。
2.1.2監理工程師。監理工程師作為經業主委托、獨立于業主和承包商之外的第三方，本應按照規范和法律公平公正的維護雙方的利益，而在現行模式下，監理工程師在業務上有心科學、規范的行使監理權力，在行政上卻又受制于業主，無所適從，矛盾重重。
2.1.2.1指揮部合同處對工程計量的二次審核引起監理工程師的抵觸情緒，容易產生“反正你要審核，我審不審都無所謂”的思想，對相關進度、造價和工程計量的審核、控制工作就會放松，起不到相應的作用。
2.1.2.2因社會監理事實上成為業主的雇傭，往往會出現只維護業主的利益而損害承包商的利益的現象，引起承包商的消極對抗，影響工程的進度和質量。
2.1.2.3社會監理成為“傳話筒”，將業主的命令、要求下達給承包商，利用手中的監督管理權利強制承包商執行，而對于承包商的申報只是簡單的上傳給業主，具體如何執行辦理完全聽命于業主，起不到公平公正的進行監督管理的作用。
2.1.2.4對于因現場實際情況需要進行的變更或索賠的項目，監理沒有審批權，不能下變更指令，而承包商因審批手序煩瑣，又要因等待批復而停工，也不愿申報，只按圖施工，不能保證質量。
2.1.3承包商。由于資金撥付大權仍然掌握在業主手中，作為業主雇傭的監理控制工程進度、質量的監督管理權卻并不承擔過多的責任，承包商始終成為三者之間的弱式群體：2.1.3.1業主派往現場的工作人員（包括總監）大都不具備專業監理資格，有些原來僅僅是一般行政人員，往往因業務素質和個人素質不能嚴格執行合同和規范，尤其是工程款撥付方面，承包商苦不堪言。 2.1.3.2業主直接插手工程建設和現場管理，和社會監理一起對承包商進行雙重管理，特別在變更項目上政令不一，承包商在具體施工中手足無措、無所適從。
2.1.3.3個別監理業務水平不高，現場不敢表態，或個人品行低劣，對承包商吃拿卡要，百般刁難，造成工作周期延長，承包商因此額外付出增加。
2.2根源。
2.2.1受計劃經濟的影響，作為出資方的業主，習慣于一竿子插到底，事無巨細統抓統管的管理思想和管理模式一時間難以改變，對自己出資建設，卻將資金使用、進度管理、質量控制的“大權”完全交由他人處理的現象一下子難以接受的；2.2.2作為出資方的業主，認為監理是受自己的委托進行工程監督的，承包商是付錢請來完成工程施工工作的，因而認為監理和承包商都是自己的雇傭，不能接受業主、監理、承包商“三足鼎立”的局面；2.2.3作為國家公共設施建設管理的委托代理人，業主對工程的進度、費用、質量負有不可推卸的責任，但業主認為自己完全可以勝任，不必假手他人。然而為了立項，又不得不按照相關規定實行“社會監理制”。一旦實行“社會監理制”，卻又懷疑監理工程師不能完全實現自己的投資意圖和目標，必須加以管理、加強監督，只有自己直接參加現場管理才放心。
2.2.4 監理費用牢牢的控制在業主的手中，監理如果不能按照業主的命令、指示開展工作，就不能順利得到自己應得的費用，因而只能對業主惟命是從。業主同意的事情可以做，錯了也執行，業主沒不同意的事情不能做，正確也不做，這樣既不用承擔責任，又可以順利拿到監理費，監理失去了“社會監理”的職能，成為業主派出的“施工監督員”。
2.2.5監理人員的業務水平和個人素質不高。目前的監理模式，使得監理不用承擔過多責任，卻又有利可圖，往往三五個人成立一個監理公司，然后掛靠在“權威”機構中承攬監理業務，從社會上招聘一些人（通常是剛剛畢業的學生，工資要求低）從事一線施工監理任務。他們缺乏豐富的施工管理經驗、深厚的技術知識和相關的法律、經濟知識和嚴格的合同意識，綜合水平、信譽相對不高，在一定程度上不具備全方位、全過程的監理能力，不能令業主十分放心地將工程管理工作完全托付給他們。
2.2.6個別承包商不能嚴格按照規范進行施工工作，采用非正當的行為誘使或迫使監理人員作假，不能保證工程的質量；也不能保證工程量、特別是變更、索賠數量的準確。
3. 對策。
3.1以FIDIC條款為依據，建立健全相關的法律、法規或行政措施，嚴格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現有的經濟合同方面的法律對工程施工來說是不夠的，需要有專門的、詳細的、具有較強可*作性的工程施工方面專項立法或行政規定，公平、公正的保障三者的責任和權益，保證工程的正常實施。
3.2建設方應認真學習社會主義市場經濟條件下的相關管理知識、法律知識，轉變觀念，擺脫計劃經濟時代形成的用行政手段管理工程建設的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設以及管理思路要逐漸向FIDIC條款的要求靠攏。同時擺正自己的位置，承認業主、監理、承包商、三足鼎立局面的事實，建設方除了對重大變更、索賠進行宏觀控制、審批外，應按照國際慣例充分放權于被委托的合格的社會監理單位及其派出機構，使其充分享有合同賦予的職權和利益，充分擔負起合同規定的監督管理責任，充分發揮監理的獨立性和公正性，以合同及相關法律法規約束監理和承包商的行為，運用法律和合同等經濟手段實施工程建設管理，保證工程進度、費用、質量等目標的全面實現。
3.3 監理單位除了掌握好工程技術外，還應認真學習法律知識，對合同應有清晰的概念，能夠熟練運用合同解決糾紛，保證工程順利實施。監理單位應不斷提供自身的素質，在挑選監理人員時，在注重專業素質的同時，也應注重個人的人品，保證監理人員能公平公正的開展工作，真正擔負起合同規定的監督管理職責。
3.4承包商在決定投標的時候，應對所投標的工程和擬投入的人員、在工程中應承擔的責任有一個清晰的認識，并保證進入工地的人員和投標書上的人員、設備相一致，開工后能嚴格按照工程施工質量計劃和進度計劃完成工程任務。
3.5相關部門通過嚴格的資質審查制度，對進入公路施工市場的施工單位、監理單位及其人員的素質進行綜合的、全面的、從高、從嚴的考察和考核，保證有資質和能力的施工隊伍和能真正做到公平、公正地完成監理任務的監理單位進入公路建設市場。業主在選擇監理單位和施工單位時，應選擇資質高、信譽好、專業知識掌握全面、施工經驗豐富的監理單位和施工單位，同時給與監理充分的權力，使其能夠因地制宜、實事求是的開展工作。
3.6其他的一些建議。
3.6.1考慮是否建立三方履約保證金制度，建設方、監理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關主管部門（如交通廳質量監督站）的專設賬戶中，在對履約情況進行嚴格、細致、深入的考核后，對不能履約者給予經濟處罰，對受損者給予補償。這樣做的好處是不僅僅是承包商單方面地向業主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴格按照合同辦事，保證工程保質、保量、按期完工。
3.6.2考慮是否建立工程資金保證制度。即建設方在開展招投標工作之前，應在相關的賬戶中存入擬建工程相應比例（50%、60％或80%）的資金，并保證在開工后若干時間內存入的資金達到100%，資金由相關主管部門（如交通廳質量監督站）監督使用，嚴禁挪用。這樣可以保證工程施工中有充足的資金，避免因資金問題引起的工期拖延甚至偷工減料。
4. 結束語：自我國實施公路工程監理制度以來，已經歷了10多年的磨合期，其社會效益和經濟效益已被廣泛認可。然而，由于種種社會的和歷史的原因，形成了目前的這種建設方全抓全管、監理成為建設方“雇員”的非真正意義上的“社會監理”的監理制度，使得建設方、監理、承包商在工程施工中的行為關系較為混亂，已經影響到工程的正常開展。希望本文能起到拋磚引玉的作用，使參與公路工程施工的各方能逐漸拋棄傳統的思維方式和工作方法，以適應市場經濟形式下，特別是加入WTO后公路工程建設市場的特殊需要。
我國公路建設自1985年開始在世行貸款項目中按照國際慣例試行工程監理制度、1996年工程建設監理全面開始實行以來，一改過去政府部門的單項行政監督和施工單位的自我監督體系，建立了政府監督、社會監理和承包商自我監督三結合的全面管理體系，使我國的公路建設有了質的飛躍，其社會效益得到充分肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監理制度一直沒有形成獨立于業主和承包商之外的、維護雙方利益的完全意義上的“社會監理制”，甚至成為業主的雇員或下屬機構，造成了在公路建設中監理過分依賴于業主的行政命令、維護業主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的現象大量存在。本文就此現象進行分析，愿與同行交流探討。
2. 業主、監理、承包商三者行為關系的現狀及根源
2.1現狀。目前三者之間的關系是：業主控制合同管理和建設資金的支付，監理控制工程質量和工程進度，由于資金等問題，承包商處于被監督管理的狀態。其具體做法是：（1）業主成立帶有行政管理性質的工程建設指揮部（或管理部），下設監理管理辦公室（簡稱“監管辦”）、總工、工程技術處、合同計劃處、設計代表、協調處、辦公室等相關部門；（2）監管辦下設質檢處、總監代表處，業主指定人員或者自己擔任總監，代表處以下設總監代表、相關監理職能部門和各標段駐地辦。在這樣的管理模式下，總監代表以下才由社會監理擔任，社會監理只承擔質量管理、進度管理，合同管理和費用管理（包括監理費用）直接由指揮部控制。這就造成了代表處以下包括駐地監理在內的各部門服從業主派出的監理管理機構的人員的管理，從實質上看，仍然是業主自行管理工程的模式，社會監理成為業主的雇員，也就失去了監理方應具備的獨立性和公正性。在這樣的管理模式下，費用管理成為工程建設中的首要矛盾集中點。承包商完成一定的工作后，工作內容、工程量和費用申報要經過各個項目監理、駐地辦、代表處合同部、總監代表、監管辦、總監、指揮部合同處、業主代表等相關部門層層審批，手序煩瑣、苦不堪言。同時，引起以下幾方面的矛盾：2.1.1業主。
2.1.1.1立項后，往往以“優化設計”為由，在未和監理、承包商協商的情況下，擅自刪減、變更相關的工程項目，或不按照國家制定的規范要求，隨意提高工程的質量等級要求，造成工程施工難度加大；前期拆遷等問題沒有徹底解決，造成窩工，后期利用合同外單方制定的獎罰規定要求承包商按期完工，造成搶工，又不愿意支付上述原因增加的費用。
2.1.1.2資金不到位，工程款不能按月計量一次撥付，致使工期因資金不足而拖延，監理也無可奈何。
2.1.1.3因涉及到工程造價控制等問題，指揮部合同處作為負責業主審核工程計量、變更、索賠的具體實施部門，成為三方矛盾的焦點：2.1.1.3.1指揮部合同處對已經經過監理工程師審核、批復過的工作內容、工程量重新審核，形成業主對監理不信任的事實，引起矛盾。
2.1.1.3.2重復審核，引起支付時間的延長，致使工程款不能及時撥付給承包商，引起矛盾；2.1.1.3.3因指揮部合同處是核算、控制工程造價的管理部門，深入施工現場的機會少，對經監理工程師和設計代表審核、批準過的計量和變更、索賠等既不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現場核實，卻又被審核計量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復困難。更有甚者，承包商怕自己下一步的工作使得變更、索賠工程成為隱蔽工程或改變工程現場狀況，使產生變更、索賠的原因發生改變甚至滅失，引起認定工作難度加大、認定時間延長，甚至所申報的變更、索賠項目被否認。盡管監理工程師、設計代表等部門都已經簽認，但承包商在指揮部合同處認可之前仍不敢進行下一道工序，直接影響工程進度。
2.1.2監理工程師。監理工程師作為經業主委托、獨立于業主和承包商之外的第三方，本應按照規范和法律公平公正的維護雙方的利益，而在現行模式下，監理工程師在業務上有心科學、規范的行使監理權力，在行政上卻又受制于業主，無所適從，矛盾重重。
2.1.2.1指揮部合同處對工程計量的二次審核引起監理工程師的抵觸情緒，容易產生“反正你要審核，我審不審都無所謂”的思想，對相關進度、造價和工程計量的審核、控制工作就會放松，起不到相應的作用。
2.1.2.2因社會監理事實上成為業主的雇傭，往往會出現只維護業主的利益而損害承包商的利益的現象，引起承包商的消極對抗，影響工程的進度和質量。
2.1.2.3社會監理成為“傳話筒”，將業主的命令、要求下達給承包商，利用手中的監督管理權利強制承包商執行，而對于承包商的申報只是簡單的上傳給業主，具體如何執行辦理完全聽命于業主，起不到公平公正的進行監督管理的作用。
2.1.2.4對于因現場實際情況需要進行的變更或索賠的項目，監理沒有審批權，不能下變更指令，而承包商因審批手序煩瑣，又要因等待批復而停工，也不愿申報，只按圖施工，不能保證質量。
2.1.3承包商。由于資金撥付大權仍然掌握在業主手中，作為業主雇傭的監理控制工程進度、質量的監督管理權卻并不承擔過多的責任，承包商始終成為三者之間的弱式群體：2.1.3.1業主派往現場的工作人員（包括總監）大都不具備專業監理資格，有些原來僅僅是一般行政人員，往往因業務素質和個人素質不能嚴格執行合同和規范，尤其是工程款撥付方面，承包商苦不堪言。 2.1.3.2業主直接插手工程建設和現場管理，和社會監理一起對承包商進行雙重管理，特別在變更項目上政令不一，承包商在具體施工中手足無措、無所適從。
2.1.3.3個別監理業務水平不高，現場不敢表態，或個人品行低劣，對承包商吃拿卡要，百般刁難，造成工作周期延長，承包商因此額外付出增加。
2.2根源。
2.2.1受計劃經濟的影響，作為出資方的業主，習慣于一竿子插到底，事無巨細統抓統管的管理思想和管理模式一時間難以改變，對自己出資建設，卻將資金使用、進度管理、質量控制的“大權”完全交由他人處理的現象一下子難以接受的；2.2.2作為出資方的業主，認為監理是受自己的委托進行工程監督的，承包商是付錢請來完成工程施工工作的，因而認為監理和承包商都是自己的雇傭，不能接受業主、監理、承包商“三足鼎立”的局面；2.2.3作為國家公共設施建設管理的委托代理人，業主對工程的進度、費用、質量負有不可推卸的責任，但業主認為自己完全可以勝任，不必假手他人。然而為了立項，又不得不按照相關規定實行“社會監理制”。一旦實行“社會監理制”，卻又懷疑監理工程師不能完全實現自己的投資意圖和目標，必須加以管理、加強監督，只有自己直接參加現場管理才放心。
2.2.4 監理費用牢牢的控制在業主的手中，監理如果不能按照業主的命令、指示開展工作，就不能順利得到自己應得的費用，因而只能對業主惟命是從。業主同意的事情可以做，錯了也執行，業主沒不同意的事情不能做，正確也不做，這樣既不用承擔責任，又可以順利拿到監理費，監理失去了“社會監理”的職能，成為業主派出的“施工監督員”。
2.2.5監理人員的業務水平和個人素質不高。目前的監理模式，使得監理不用承擔過多責任，卻又有利可圖，往往三五個人成立一個監理公司，然后掛靠在“權威”機構中承攬監理業務，從社會上招聘一些人（通常是剛剛畢業的學生，工資要求低）從事一線施工監理任務。他們缺乏豐富的施工管理經驗、深厚的技術知識和相關的法律、經濟知識和嚴格的合同意識，綜合水平、信譽相對不高，在一定程度上不具備全方位、全過程的監理能力，不能令業主十分放心地將工程管理工作完全托付給他們。
2.2.6個別承包商不能嚴格按照規范進行施工工作，采用非正當的行為誘使或迫使監理人員作假，不能保證工程的質量；也不能保證工程量、特別是變更、索賠數量的準確。
3. 對策。
3.1以FIDIC條款為依據，建立健全相關的法律、法規或行政措施，嚴格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現有的經濟合同方面的法律對工程施工來說是不夠的，需要有專門的、詳細的、具有較強可*作性的工程施工方面專項立法或行政規定，公平、公正的保障三者的責任和權益，保證工程的正常實施。
3.2建設方應認真學習社會主義市場經濟條件下的相關管理知識、法律知識，轉變觀念，擺脫計劃經濟時代形成的用行政手段管理工程建設的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設以及管理思路要逐漸向FIDIC條款的要求靠攏。同時擺正自己的位置，承認業主、監理、承包商、三足鼎立局面的事實，建設方除了對重大變更、索賠進行宏觀控制、審批外，應按照國際慣例充分放權于被委托的合格的社會監理單位及其派出機構，使其充分享有合同賦予的職權和利益，充分擔負起合同規定的監督管理責任，充分發揮監理的獨立性和公正性，以合同及相關法律法規約束監理和承包商的行為，運用法律和合同等經濟手段實施工程建設管理，保證工程進度、費用、質量等目標的全面實現。
3.3 監理單位除了掌握好工程技術外，還應認真學習法律知識，對合同應有清晰的概念，能夠熟練運用合同解決糾紛，保證工程順利實施。監理單位應不斷提供自身的素質，在挑選監理人員時，在注重專業素質的同時，也應注重個人的人品，保證監理人員能公平公正的開展工作，真正擔負起合同規定的監督管理職責。
3.4承包商在決定投標的時候，應對所投標的工程和擬投入的人員、在工程中應承擔的責任有一個清晰的認識，并保證進入工地的人員和投標書上的人員、設備相一致，開工后能嚴格按照工程施工質量計劃和進度計劃完成工程任務。
3.5相關部門通過嚴格的資質審查制度，對進入公路施工市場的施工單位、監理單位及其人員的素質進行綜合的、全面的、從高、從嚴的考察和考核，保證有資質和能力的施工隊伍和能真正做到公平、公正地完成監理任務的監理單位進入公路建設市場。業主在選擇監理單位和施工單位時，應選擇資質高、信譽好、專業知識掌握全面、施工經驗豐富的監理單位和施工單位，同時給與監理充分的權力，使其能夠因地制宜、實事求是的開展工作。
3.6其他的一些建議。
3.6.1考慮是否建立三方履約保證金制度，建設方、監理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關主管部門（如交通廳質量監督站）的專設賬戶中，在對履約情況進行嚴格、細致、深入的考核后，對不能履約者給予經濟處罰，對受損者給予補償。這樣做的好處是不僅僅是承包商單方面地向業主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴格按照合同辦事，保證工程保質、保量、按期完工。
3.6.2考慮是否建立工程資金保證制度。即建設方在開展招投標工作之前，應在相關的賬戶中存入擬建工程相應比例（50%、60％或80%）的資金，并保證在開工后若干時間內存入的資金達到100%，資金由相關主管部門（如交通廳質量監督站）監督使用，嚴禁挪用。這樣可以保證工程施工中有充足的資金，避免因資金問題引起的工期拖延甚至偷工減料。
4. 結束語：自我國實施公路工程監理制度以來，已經歷了10多年的磨合期，其社會效益和經濟效益已被廣泛認可。然而，由于種種社會的和歷史的原因，形成了目前的這種建設方全抓全管、監理成為建設方“雇員”的非真正意義上的“社會監理”的監理制度，使得建設方、監理、承包商在工程施工中的行為關系較為混亂，已經影響到工程的正常開展。希望本文能起到拋磚引玉的作用，使參與公路工程施工的各方能逐漸拋棄傳統的思維方式和工作方法，以適應市場經濟形式下，特別是加入WTO后公路工程建設市場的特殊需要。
