淺談建設工程監理施工與安全生產的關系
發布時間：2010-01-14 共1頁
伴隨著經濟建設的飛速發展，基本建設規模日趨擴大，建筑施工活動愈加頻繁。在帶來經濟高速發展的同時，由施工中安全事故帶來的負效應也越來越引起人們的高度重視。施工安全生產問題并不是什么新問題，但由于施工生產的特殊性（多為露天作業、流動作業、高空作業；作業環境差、條件差、人員素質變化大等），使得這一問題始終未得到有效控制，安全生產事故屢屢發生。不但給人民生命造成威脅，也給國家財產造成損失。如何探求一條行之有效的防控之路，筆者認為除了強調作為安全生產第一責任人的施工單位要全面加強安全體系的建立和完善、加強自我監控外，同時需要有一支來自外界的監管力量，對其安全生產進行監督和管理。
《建筑法》第四十三條規定“建設行政主管部門負責建筑安全生產的管理……”，也就是說法律上規定了施工安全生產的監管部門是各級建設行政主管部門。但是，政府部門的管理是宏觀上的，很難具體到每一個工程的每一個環節。針對這一情況，目前有的地方建設行政主管部門，為了加強安全生產的監督力量，以政府的名義行文，要求建設工程監理企業承擔起對施工單位的安全生產監管工作。但我們知道，建設工程監理實施的前提是“建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同”（《建筑法》第三十一條）。監理工作的內容是“對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督。”（《建筑法》第三十二條）。也就是說，從法律規定上講，建設工程監理的實施需要建設單位的委托和授權。只有與建設單位訂立書面委托監理合同，明確了監理的范圍、內容、權利、責任和義務等，工程監理企業才能在規定的范圍內，代表建設單位行使監督權。由于施工企業是安全生產責任人，建設單位對此無直接利害關系，因此建設單位在與監理企業簽訂委托監理合同時，并無此項委托。這就形成了一方面是建設行政主管部門的規定和要求，一方面是受工程委托監理合同的約束的格局，一旦發生安全生產事故責任很難界定。而從目前我國實行的建設項目管理制度來看，監理企業確實是擔當這一角色的最佳選擇。如何協調這一矛盾，筆者認為可以從以下幾方面進行調整：
一、加強立法工作
施工安全生產責任重大，在強調對施工企業嚴管的情況下，應明確法律關系。既要明確安全生產責任人，也要明確監管部門，同時明確職責范圍，明確責任及其法律后果，使責任人、監管部門均具有責任和義務。同時對監管部門也要賦予相應的權利，給予合理的服務費用。此法律關系的確立在現有法律條文的框架下，至少應以地方法規的形式確定。
二、補充、完善工程建設委托監理合同文本
1、現行的工程建設委托監理合同文本僅在“監理人權利”（第十七條第8款）中規定：“對于不符合規范和質量標準的工序、分部、分項工程和不安全施工作業，有權通知承包人停工、整改、返工。”考慮到安全生產的重要性，在“監理人權利”條款中，應增加一款“對建筑工程安全生產的監督、檢查權。”并強調：“監理人應對施工組織設計中的有關安全生產措施、技術方案、組織管理、檢查驗收等項內容進行審核和批準。對不符合或達不到國家安全生產規范要求的，應責令施工企業修改和完善，直至完全符合要求，并得到監理人的批準。”
2、在“監理人的責任條款”中應增加監理人對承包人違反經監理人審批的施工組織設計和方案，擅自改變或降低施工安全生產的有關規定、設施等標準而發生安全生產事故，使其造成損失的不承擔責任。
3、在監理報酬上應考慮施工安全生產監理的內容適當提高取費標準。
4、由建設單位在委托監理合同中與監理企業簽訂委托安全生產監理內容。
三、監理人對建筑施工項目的安全生產監理應著重以下幾個方面
1、嚴格審查施工組織設計中有關安全生產的保證體系、技術措施、防護措施等。
施工組織設計是指導施工企業進行規范、有序施工的技術性文件。嚴格施工組織設計審查，可以從源頭上把好安全生產關。首先要審查施工組織設計中施工安全生產保證體系是否健全、完善，責任制是否層層有分工、層層抓落實，運行路線是否暢通，是否可形成一個有效的安全生產監控落網絡；其次要審查安全生產技術措施是否健全、完善，內容是否切合本地區、本工程實際，尤其是對采用的新技術、新工藝、新設備、新材料，其安全生產技術措施是否切實可行；再次要審查用于施工現場的安全保護用品、材料是否安全、可靠，數量能否滿足施工要求。對上述主要問題的審查要認真、仔細，對不符合規范要求的內容堅決不得批準，并責令施工企業改正后方可簽字。
2、抓好安全生產技術措施的落實，要以抓工程項目部的安全生產監控網絡為主，監督檢查其有關內容的落實情況。要把好材料、工序、分項、分部工程的安全生產檢驗關，從材料、機械使用到施工技術、操作規程均應按規范要求進行檢查。另外，對從業人員要求持證上崗，嚴格禁止使用無證人員，以減少安全生產隱患。
3、做好施工安全生產的日常監理工作。由于施工企業在職工安全生產教育方面以及安全生產控制能力方面可能存在這樣或那樣的缺陷，從而難免出現這樣或那樣的安全問題，如現場用電、腳手架搭拆、安全網封掛、腳手架、板搭設、物料提升架使用、施工現場配戴安全帽以及施工中技術操作問題等等。因此，監理人對施工安全保證體系必須常抓不懈，同時要通過檢查、巡視等手段強化安全生產監理工作，發現問題及時下達監理通知，對較大的隱患要采取下達停工令等手段，責令施工企業進行整改直至達到規范要求。
4、及時做好有關安全生產監理工作的資料整理和歸檔工作。安全生產責任重大。目前全國建筑業安全生產形勢十分嚴峻，在強調施工企業加強自我管理的同時，如何加強監管工作應成為我們目前迫切需要解決的問題。
《建筑法》第四十三條規定“建設行政主管部門負責建筑安全生產的管理……”，也就是說法律上規定了施工安全生產的監管部門是各級建設行政主管部門。但是，政府部門的管理是宏觀上的，很難具體到每一個工程的每一個環節。針對這一情況，目前有的地方建設行政主管部門，為了加強安全生產的監督力量，以政府的名義行文，要求建設工程監理企業承擔起對施工單位的安全生產監管工作。但我們知道，建設工程監理實施的前提是“建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同”（《建筑法》第三十一條）。監理工作的內容是“對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督。”（《建筑法》第三十二條）。也就是說，從法律規定上講，建設工程監理的實施需要建設單位的委托和授權。只有與建設單位訂立書面委托監理合同，明確了監理的范圍、內容、權利、責任和義務等，工程監理企業才能在規定的范圍內，代表建設單位行使監督權。由于施工企業是安全生產責任人，建設單位對此無直接利害關系，因此建設單位在與監理企業簽訂委托監理合同時，并無此項委托。這就形成了一方面是建設行政主管部門的規定和要求，一方面是受工程委托監理合同的約束的格局，一旦發生安全生產事故責任很難界定。而從目前我國實行的建設項目管理制度來看，監理企業確實是擔當這一角色的最佳選擇。如何協調這一矛盾，筆者認為可以從以下幾方面進行調整：
一、加強立法工作
施工安全生產責任重大，在強調對施工企業嚴管的情況下，應明確法律關系。既要明確安全生產責任人，也要明確監管部門，同時明確職責范圍，明確責任及其法律后果，使責任人、監管部門均具有責任和義務。同時對監管部門也要賦予相應的權利，給予合理的服務費用。此法律關系的確立在現有法律條文的框架下，至少應以地方法規的形式確定。
二、補充、完善工程建設委托監理合同文本
1、現行的工程建設委托監理合同文本僅在“監理人權利”（第十七條第8款）中規定：“對于不符合規范和質量標準的工序、分部、分項工程和不安全施工作業，有權通知承包人停工、整改、返工。”考慮到安全生產的重要性，在“監理人權利”條款中，應增加一款“對建筑工程安全生產的監督、檢查權。”并強調：“監理人應對施工組織設計中的有關安全生產措施、技術方案、組織管理、檢查驗收等項內容進行審核和批準。對不符合或達不到國家安全生產規范要求的，應責令施工企業修改和完善，直至完全符合要求，并得到監理人的批準。”
2、在“監理人的責任條款”中應增加監理人對承包人違反經監理人審批的施工組織設計和方案，擅自改變或降低施工安全生產的有關規定、設施等標準而發生安全生產事故，使其造成損失的不承擔責任。
3、在監理報酬上應考慮施工安全生產監理的內容適當提高取費標準。
4、由建設單位在委托監理合同中與監理企業簽訂委托安全生產監理內容。
三、監理人對建筑施工項目的安全生產監理應著重以下幾個方面
1、嚴格審查施工組織設計中有關安全生產的保證體系、技術措施、防護措施等。
施工組織設計是指導施工企業進行規范、有序施工的技術性文件。嚴格施工組織設計審查，可以從源頭上把好安全生產關。首先要審查施工組織設計中施工安全生產保證體系是否健全、完善，責任制是否層層有分工、層層抓落實，運行路線是否暢通，是否可形成一個有效的安全生產監控落網絡；其次要審查安全生產技術措施是否健全、完善，內容是否切合本地區、本工程實際，尤其是對采用的新技術、新工藝、新設備、新材料，其安全生產技術措施是否切實可行；再次要審查用于施工現場的安全保護用品、材料是否安全、可靠，數量能否滿足施工要求。對上述主要問題的審查要認真、仔細，對不符合規范要求的內容堅決不得批準，并責令施工企業改正后方可簽字。
2、抓好安全生產技術措施的落實，要以抓工程項目部的安全生產監控網絡為主，監督檢查其有關內容的落實情況。要把好材料、工序、分項、分部工程的安全生產檢驗關，從材料、機械使用到施工技術、操作規程均應按規范要求進行檢查。另外，對從業人員要求持證上崗，嚴格禁止使用無證人員，以減少安全生產隱患。
3、做好施工安全生產的日常監理工作。由于施工企業在職工安全生產教育方面以及安全生產控制能力方面可能存在這樣或那樣的缺陷，從而難免出現這樣或那樣的安全問題，如現場用電、腳手架搭拆、安全網封掛、腳手架、板搭設、物料提升架使用、施工現場配戴安全帽以及施工中技術操作問題等等。因此，監理人對施工安全保證體系必須常抓不懈，同時要通過檢查、巡視等手段強化安全生產監理工作，發現問題及時下達監理通知，對較大的隱患要采取下達停工令等手段，責令施工企業進行整改直至達到規范要求。
4、及時做好有關安全生產監理工作的資料整理和歸檔工作。安全生產責任重大。目前全國建筑業安全生產形勢十分嚴峻，在強調施工企業加強自我管理的同時，如何加強監管工作應成為我們目前迫切需要解決的問題。
