公路工程調整概算管理辦法編制思路
發布時間：2010-01-14 共2頁
1 背景及辦法名稱的確定
在工程項目建設中采用限額設計是我國工程建設領域控制投資支出，有效使用建設資金的有力措施。按照批準的設計任務書及投資估算控制初步設計，按照批準的初步設計總概算控制施工圖設計。將上階段設計審定的投資額和工程量先分解到各專業、再進一步分解到各單位工程和分部工程。通過限額設計，嚴格控制技術設計和施工圖設計的不合理變更，以保證總投資額不被突破。批準的初步設計概算作為投資控制的最高限額，更好地處理了技術與經濟對立的關系，提高了設計質量，扭轉了投資失控的現象，在公路工程投資控制中發揮了至關重要的作用。
同時，公路工程具有建設規模大、工程結構復雜、建設工期長等特點，決定了公路工程造價管理是一個動態管理的過程。任何一個工程從決策到竣工交付使用，都有一個較長的建設周期，在預計工期內，許多影響工程造價的動態因素會發生變化，這種變化使得工程造價在整個建設期中處于不確定狀態，直到竣工決算后才能最終確定工程的實際造價。
近年來，隨著國家宏觀調控政策以及國際原油價格波動的影響，引起外購材料價格有較大幅度的上漲，石油瀝青、汽柴油價格也有較大波動；同時，公路建設進入山區后，由于工程地質條件的復雜性，工程建設變更量也開始增大；還有設計新理念，技術標準、規范變化，路面加厚等因素導致費用的變化；另外，由于項目資本金不足，建設期延長導致貸款利息增加；還有一些國家政策性調整，如征地拆遷補償標準的變化、交通部交公路發[2005]230號《交通部關于完善公路基本建設工程概算預算編制辦法有關內容的通知》、貸款利率的調整，使得公路工程原批復的初步設計概算與項目實施所需的投資存在不同程度的差異。而且有些項目在審計過程由于實際支出費用與概算存在較大差異，導致項目審計無法下結論，項目竣工驗收無法進行。為加強對公路工程建設項目的靜態控制、動態管理、真實反映建設項目的投資控制，有必要對建設項目初步設計概算進行調整。
但哪些項目需要調概、哪些項目不需要?界定很困難。基于中國的國情，一但有了調概這個政策，可能各個項目都會提出自己充分的理由來爭取調概，會不會造成敞開口子花錢問題，會不會給造價管理帶來新的隱患。目前，公路建設每公里造價已很高了，有些項目已達8000萬元/公里以上，再專門出臺調整概算管理辦法會給外界造成交通行業對造價管理不嚴謹的影響。因此，建議辦法名稱是否改為“公路工程造價管理辦法”、“公路工程建設項目投資控制管理辦法”或“加強公路工程概算管理的若干規定”或“公路工程概算管理辦法”等。
為了更廣泛的征求各方意見和建議，經請示交通部同意，在2006年4月福州召開的全國公路(交通)定額(造價)站站長會議上，專門安排對該“調整概算管理辦法”進行征求意見。與會代表一致認為調整概算管理辦法會給行業帶來一些負面影響，應采用“公路工程概預算管理辦法”不僅要規范概算管理，對預算管理也應進行規范。經請示交通部后將辦法的名稱正式調整為“公路工程概(預)算管理辦法”。
2 關子辦法的適用范圍
考慮到建設項目管理權限的劃分不同，有些項目是交通部管理，有些項目是各省管理，省管項目一般由省發改委批初步設計，因而，在適用范圍上僅限于交通部批準初步設計的新建、改建項目。對于民營資本、外資投資基礎設施情況，按國務院關于投資體制改革的決定，應為核準制，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序，對于概算是否批復、決定中沒有明確．但根據部分省外資、民營資本投資公路項目的情況采看，有些項目套取銀行貸款，有些項目編制虛假概算、以作為與政府談收費年限的條件,有些項目虛列成本進行轉讓。公路建設項目投資大小直接關系到道路使用者的權益，恰是這部分項目需要加強管理。考慮到該部分項目是否納入管理的問題，在辦法中未明確說明投資主體是政府或國有組織。
3 關子辦法的管理范圍
從管理辦法應管理的范圍來看，應包括以下內容：
3.1貫徹國家有關概(預)算管理的方針、政策與規定；
3.2科學合理的制定公路建設工程概(預)算的計價規則；
3.3對建設項目設計概(預)算的編制、審查、審批；
3.4對概(預)算執行情況的監督檢查、調整；
3.5對編制、咨詢審查單位和從業人員的管理；
3.6對概(預)算編制價格等資料的收集、整理、發布；
3.7概(預)算的信息化管理。
考慮到上述內容在其他有關辦法中已有要求，故本辦法的管理范圍僅限于概(預)算的編制、審查、審批、監督、調整。
從辦法所管對象來看，單位或機構主要有交通主管部門、造價管理機構、項目業主、設計單位、監理單位。考慮到目前國內監理單位主要是為項目業主提供服務的現狀，在辦法中對監理單位及人員沒有提具體要求；對于從事概(預)算編制、審核人員的資格在辦法中進行了明確要求。
4 關于辦法的管理權限及責任的劃分
4.1按照誰批復誰管理的原則。交通部負責審批的概算，其監督管理、調整由交通部負責；省級交通主管部門審批的預算、其監督管理、調整由省級交通主管部門負責。
4.2明確了有關單位和部門的責任。省級交通主管部門負責概算的執行，對投資控制承擔管理責任；省級交通(公路)工程造價(定額)管理機構負責概(預)算審查，對真實反映項目所需的建設費用承擔管理責任；項目法人負責預算的執行，是投資控制的主體、對投資控制承擔主要責任；設計單位負責概(預)算編制，對真實反映項目所需的建設費用承擔主要責任。
在辦法編制及討論過程中，也提及對于概(預)算的調整，能否簡化程序。比如，批復重大設計變更的同時視為概算費用自動調整，批復較大設計變更的同時視為預算費用自動調整，政策性因素引起的征遷及安置補助單價及建設項目管理費的增減由各省交通行政主管部門審批，報部備案；其他因素引起概算費用變化報部審批。這樣，既保留了原審批部門的權威性，又減少了工作量，方便了項目管理。對于費用減少的情況，按這種思路做是沒問題的；但對于費用增加的重大設計變更、較大設計變更，由于招標節余、預備費的使用情況不清楚，設計變更費用的增加不一定會引起項目超概算或預算，如果視為自動調概或調預，可能會造成業主敞開口子花錢，概算或預算調整了，項目管理還節余了費用的現象。因此，在辦法中，否定了這種自動調整概(預)算的思路。
在工程項目建設中采用限額設計是我國工程建設領域控制投資支出，有效使用建設資金的有力措施。按照批準的設計任務書及投資估算控制初步設計，按照批準的初步設計總概算控制施工圖設計。將上階段設計審定的投資額和工程量先分解到各專業、再進一步分解到各單位工程和分部工程。通過限額設計，嚴格控制技術設計和施工圖設計的不合理變更，以保證總投資額不被突破。批準的初步設計概算作為投資控制的最高限額，更好地處理了技術與經濟對立的關系，提高了設計質量，扭轉了投資失控的現象，在公路工程投資控制中發揮了至關重要的作用。
同時，公路工程具有建設規模大、工程結構復雜、建設工期長等特點，決定了公路工程造價管理是一個動態管理的過程。任何一個工程從決策到竣工交付使用，都有一個較長的建設周期，在預計工期內，許多影響工程造價的動態因素會發生變化，這種變化使得工程造價在整個建設期中處于不確定狀態，直到竣工決算后才能最終確定工程的實際造價。
近年來，隨著國家宏觀調控政策以及國際原油價格波動的影響，引起外購材料價格有較大幅度的上漲，石油瀝青、汽柴油價格也有較大波動；同時，公路建設進入山區后，由于工程地質條件的復雜性，工程建設變更量也開始增大；還有設計新理念，技術標準、規范變化，路面加厚等因素導致費用的變化；另外，由于項目資本金不足，建設期延長導致貸款利息增加；還有一些國家政策性調整，如征地拆遷補償標準的變化、交通部交公路發[2005]230號《交通部關于完善公路基本建設工程概算預算編制辦法有關內容的通知》、貸款利率的調整，使得公路工程原批復的初步設計概算與項目實施所需的投資存在不同程度的差異。而且有些項目在審計過程由于實際支出費用與概算存在較大差異，導致項目審計無法下結論，項目竣工驗收無法進行。為加強對公路工程建設項目的靜態控制、動態管理、真實反映建設項目的投資控制，有必要對建設項目初步設計概算進行調整。
但哪些項目需要調概、哪些項目不需要?界定很困難。基于中國的國情，一但有了調概這個政策，可能各個項目都會提出自己充分的理由來爭取調概，會不會造成敞開口子花錢問題，會不會給造價管理帶來新的隱患。目前，公路建設每公里造價已很高了，有些項目已達8000萬元/公里以上，再專門出臺調整概算管理辦法會給外界造成交通行業對造價管理不嚴謹的影響。因此，建議辦法名稱是否改為“公路工程造價管理辦法”、“公路工程建設項目投資控制管理辦法”或“加強公路工程概算管理的若干規定”或“公路工程概算管理辦法”等。
為了更廣泛的征求各方意見和建議，經請示交通部同意，在2006年4月福州召開的全國公路(交通)定額(造價)站站長會議上，專門安排對該“調整概算管理辦法”進行征求意見。與會代表一致認為調整概算管理辦法會給行業帶來一些負面影響，應采用“公路工程概預算管理辦法”不僅要規范概算管理，對預算管理也應進行規范。經請示交通部后將辦法的名稱正式調整為“公路工程概(預)算管理辦法”。
2 關子辦法的適用范圍
考慮到建設項目管理權限的劃分不同，有些項目是交通部管理，有些項目是各省管理，省管項目一般由省發改委批初步設計，因而，在適用范圍上僅限于交通部批準初步設計的新建、改建項目。對于民營資本、外資投資基礎設施情況，按國務院關于投資體制改革的決定，應為核準制，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序，對于概算是否批復、決定中沒有明確．但根據部分省外資、民營資本投資公路項目的情況采看，有些項目套取銀行貸款，有些項目編制虛假概算、以作為與政府談收費年限的條件,有些項目虛列成本進行轉讓。公路建設項目投資大小直接關系到道路使用者的權益，恰是這部分項目需要加強管理。考慮到該部分項目是否納入管理的問題，在辦法中未明確說明投資主體是政府或國有組織。
3 關子辦法的管理范圍
從管理辦法應管理的范圍來看，應包括以下內容：
3.1貫徹國家有關概(預)算管理的方針、政策與規定；
3.2科學合理的制定公路建設工程概(預)算的計價規則；
3.3對建設項目設計概(預)算的編制、審查、審批；
3.4對概(預)算執行情況的監督檢查、調整；
3.5對編制、咨詢審查單位和從業人員的管理；
3.6對概(預)算編制價格等資料的收集、整理、發布；
3.7概(預)算的信息化管理。
考慮到上述內容在其他有關辦法中已有要求，故本辦法的管理范圍僅限于概(預)算的編制、審查、審批、監督、調整。
從辦法所管對象來看，單位或機構主要有交通主管部門、造價管理機構、項目業主、設計單位、監理單位。考慮到目前國內監理單位主要是為項目業主提供服務的現狀，在辦法中對監理單位及人員沒有提具體要求；對于從事概(預)算編制、審核人員的資格在辦法中進行了明確要求。
4 關于辦法的管理權限及責任的劃分
4.1按照誰批復誰管理的原則。交通部負責審批的概算，其監督管理、調整由交通部負責；省級交通主管部門審批的預算、其監督管理、調整由省級交通主管部門負責。
4.2明確了有關單位和部門的責任。省級交通主管部門負責概算的執行，對投資控制承擔管理責任；省級交通(公路)工程造價(定額)管理機構負責概(預)算審查，對真實反映項目所需的建設費用承擔管理責任；項目法人負責預算的執行，是投資控制的主體、對投資控制承擔主要責任；設計單位負責概(預)算編制，對真實反映項目所需的建設費用承擔主要責任。
在辦法編制及討論過程中，也提及對于概(預)算的調整，能否簡化程序。比如，批復重大設計變更的同時視為概算費用自動調整，批復較大設計變更的同時視為預算費用自動調整，政策性因素引起的征遷及安置補助單價及建設項目管理費的增減由各省交通行政主管部門審批，報部備案；其他因素引起概算費用變化報部審批。這樣，既保留了原審批部門的權威性，又減少了工作量，方便了項目管理。對于費用減少的情況，按這種思路做是沒問題的；但對于費用增加的重大設計變更、較大設計變更，由于招標節余、預備費的使用情況不清楚，設計變更費用的增加不一定會引起項目超概算或預算，如果視為自動調概或調預，可能會造成業主敞開口子花錢，概算或預算調整了，項目管理還節余了費用的現象。因此，在辦法中，否定了這種自動調整概(預)算的思路。
