高速公路預(yù)算管理問題研究
發(fā)布時間：2014-02-25 共2頁
在經(jīng)濟(jì)全球化、管理信息化的時代背景下，全面預(yù)算管理作為一種管理工具，其內(nèi)在的管理理念和外在的管理方法，能夠有效地鏈接企業(yè)整體戰(zhàn)略與具體行動目標(biāo)，為管理當(dāng)局全面掌控和評價經(jīng)營活動績效提供了一個便捷的平臺。本文擬結(jié)合我省高速公路預(yù)算管理現(xiàn)狀以及筆者的實踐工作經(jīng)驗，運用全面預(yù)算管理理論分析高速公路預(yù)算管理的問題并探討完善的對策，以期為高速公路管理機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理實踐提供參考。
一、全面預(yù)算管理理論簡介
20世紀(jì)80年代，隨著西方現(xiàn)代管理理論的引入，全面預(yù)算管理作為一項管理工具開始受到中國企業(yè)界的關(guān)注。而在西方資本主義國家，這種基于資源稀缺定律和生產(chǎn)可能性邊界定律而產(chǎn)生的管理理論，一開始就獲得了私營部門和政府部門熱情的追捧。
全面預(yù)算管理是企業(yè)集計劃、控制為一體，全員、全過程、全方位的系統(tǒng)化預(yù)算管理過程。它強(qiáng)調(diào)企業(yè)所有人員都應(yīng)當(dāng)參與他們關(guān)心或負(fù)責(zé)的所有環(huán)節(jié)、所有部門的預(yù)算管理。它繼承了傳統(tǒng)預(yù)算管理中的某些方法，如零基預(yù)算、滾動預(yù)算等，期望通過對企業(yè)所有資源的合理配置，實現(xiàn)企業(yè)資源的有效利用和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最可能。
預(yù)算是計劃的結(jié)果，它作為量化的行動計劃，具有規(guī)劃未來、溝通協(xié)調(diào)、強(qiáng)化控制、配置資源和績效考核等五個方面的功能。規(guī)劃未來就是對企業(yè)戰(zhàn)略進(jìn)行分解，首先分解成若干個關(guān)鍵的階段性工作目標(biāo)，進(jìn)而把這些目標(biāo)層層細(xì)分為具體的預(yù)算。溝通協(xié)調(diào)是指各層次的管理人員在目標(biāo)分解過程中通過預(yù)算表達(dá)各自的愿望、要求，確定各自的權(quán)限與責(zé)任。預(yù)算的控制功能體現(xiàn)在預(yù)算具有剛性，一旦批準(zhǔn)下達(dá)，各層次管理人員就必須按照預(yù)算執(zhí)行，并就預(yù)算執(zhí)行情況逐級匯報，管理者就能夠根據(jù)預(yù)算來控制日常經(jīng)營活動的過程和結(jié)果。此外，預(yù)算還明確了企業(yè)的人力、資金、物資和信息等資源在生產(chǎn)經(jīng)營各部門、各環(huán)節(jié)之間的合理配置，預(yù)算執(zhí)行情況特別是一些關(guān)鍵指標(biāo)的完成情況也為企業(yè)績效考核奠定了基礎(chǔ)。
高速公路是資金和勞動雙重密集型的產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)階段受制于資金缺乏的現(xiàn)實和未來產(chǎn)出的預(yù)測，在運營階段則必須集中量收費人員和養(yǎng)護(hù)、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費收入。如何在投資總額的約束下及時完成建設(shè)任務(wù)，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當(dāng)局的戰(zhàn)略任務(wù)。充分利用全面預(yù)算管理的方法，發(fā)揮預(yù)算管理的功能，管理當(dāng)局就能夠?qū)⑦@些戰(zhàn)略任務(wù)分解為具體的工作目標(biāo)和行動方案。
二、高速公路預(yù)算管理的現(xiàn)狀
最近十五年來，我省每年都有新的高速公路項目開工，2008年甚至將開工建設(shè)18條高速公路；而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運營管理占到了高速公路事業(yè)的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預(yù)算”這個術(shù)語，類似于預(yù)算的提法是“計劃”，包括投資計劃和通行費計劃。2006年運營單位的財務(wù)收支開始納入財政部門預(yù)算。然而，從總體上看，預(yù)算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：
（一）對預(yù)算的認(rèn)識比較膚淺。至今仍有不少管理人員認(rèn)為，預(yù)算是一項財務(wù)工作，即財務(wù)部門的工作，其他人員對此無需參與也沒法參與。每年的預(yù)算編制主要是財務(wù)人員根據(jù)上級下達(dá)的定額進(jìn)行計算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預(yù)測代替預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行過程中，除了財務(wù)人員全面關(guān)注預(yù)算與實際的差額之外，其他部門只有在領(lǐng)導(dǎo)過問或財務(wù)提出要求之時才切實考慮自己的預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行完畢，各單位財務(wù)人員出具一個總體上的預(yù)算執(zhí)行情況分析，而其他部門則很少總結(jié)本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績。
（二）普通使用定額預(yù)算方法，預(yù)算管理方法比較單一。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)環(huán)境（物價、利率、匯率等）相對穩(wěn)定，定額預(yù)算具有容易理解、操作簡便等優(yōu)點，但很難適應(yīng)當(dāng)今不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我省高速公路建設(shè)主要采用定額預(yù)算法，運營管理時期的經(jīng)費預(yù)算也同樣采用的是定額預(yù)算方法。最近幾年，高速公路運營管理單位納入財政部門預(yù)算，全面套用行政事業(yè)單位的支出定額，導(dǎo)致人工工資嚴(yán)重偏低，而有些預(yù)算項目的定額又高得驚人、無法用完，基層員工怨氣很，管理人員則無計可施。
（三）預(yù)算缺乏全局意識，各環(huán)節(jié)、各部門的預(yù)算處于“分塊割據(jù)”狀態(tài)。由于使用定額預(yù)算方法，各環(huán)節(jié)各部門均根據(jù)定額來設(shè)定預(yù)算，未考慮高速公路事業(yè)的全局和貸款修路行為的產(chǎn)出，因此當(dāng)前的預(yù)算無法起到合理地規(guī)劃未來、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出之外，高速公路的社會性產(chǎn)出無法補(bǔ)償貸款修路的成本，這可能是預(yù)算目前只能“分塊割據(jù)”的原因之一。盡管如此，規(guī)劃公路投資的直接經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出，合理量化其間接的社會性產(chǎn)出，從而考慮綜合公路運營收入和財政補(bǔ)助來補(bǔ)償投資成本，據(jù)此進(jìn)行預(yù)算管理仍然是一個值得研究的課題。運營管理單位的預(yù)算相對獨立，但也是將總收入扣去運營成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預(yù)算著手，通盤考慮整個高速公路的戰(zhàn)略目標(biāo)。
（四）績效考核中普遍缺乏預(yù)算管理。我省高速公路建設(shè)和管理單位的年度考核主要集中在對事務(wù)性工作的考核上，過分關(guān)注對工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對預(yù)算執(zhí)行情況的評價。如果將考核的重點放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會極力追求程序的表面化和方法的設(shè)計，忽視實質(zhì)性的工作效果，而預(yù)算執(zhí)行者也就不會愿意根據(jù)實際執(zhí)行情況與預(yù)算的差異進(jìn)行分析，為考核提供相關(guān)的依據(jù)。這種重“過程”輕“結(jié)果”的做法，在“過程”和“方法”容易美化而難以核實的年終考核時刻，很容易導(dǎo)致被考核者以虛假的過程和方法來贏得與考核者的博弈。
（五）預(yù)算項目的列舉不很科學(xué)，未能根據(jù)高速公路的實際，而是全面照搬財政部門預(yù)算中的科目。運營管理單位就照搬了其中絕部分科目，如基本支出、一般公用支出和項目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點的一些科目，如將征收業(yè)務(wù)成本、公路養(yǎng)護(hù)成本、機(jī)電維護(hù)成本等內(nèi)容都列為項目支出下的細(xì)目，既不利于績效考核也不利于強(qiáng)化控制。
總而言之，我省高速公路的預(yù)算管理保留了許多計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，而且在納入部門預(yù)算管理之后弱化了根據(jù)高速公路自身特點強(qiáng)化控制和績效考核等功能。因此，筆者認(rèn)為，高速公路預(yù)算管理亟待轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的方法。這就需要我們運用全面預(yù)算管理的方法對現(xiàn)行預(yù)算管理模式進(jìn)行變革。
一、全面預(yù)算管理理論簡介
20世紀(jì)80年代，隨著西方現(xiàn)代管理理論的引入，全面預(yù)算管理作為一項管理工具開始受到中國企業(yè)界的關(guān)注。而在西方資本主義國家，這種基于資源稀缺定律和生產(chǎn)可能性邊界定律而產(chǎn)生的管理理論，一開始就獲得了私營部門和政府部門熱情的追捧。
全面預(yù)算管理是企業(yè)集計劃、控制為一體，全員、全過程、全方位的系統(tǒng)化預(yù)算管理過程。它強(qiáng)調(diào)企業(yè)所有人員都應(yīng)當(dāng)參與他們關(guān)心或負(fù)責(zé)的所有環(huán)節(jié)、所有部門的預(yù)算管理。它繼承了傳統(tǒng)預(yù)算管理中的某些方法，如零基預(yù)算、滾動預(yù)算等，期望通過對企業(yè)所有資源的合理配置，實現(xiàn)企業(yè)資源的有效利用和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的最可能。
預(yù)算是計劃的結(jié)果，它作為量化的行動計劃，具有規(guī)劃未來、溝通協(xié)調(diào)、強(qiáng)化控制、配置資源和績效考核等五個方面的功能。規(guī)劃未來就是對企業(yè)戰(zhàn)略進(jìn)行分解，首先分解成若干個關(guān)鍵的階段性工作目標(biāo)，進(jìn)而把這些目標(biāo)層層細(xì)分為具體的預(yù)算。溝通協(xié)調(diào)是指各層次的管理人員在目標(biāo)分解過程中通過預(yù)算表達(dá)各自的愿望、要求，確定各自的權(quán)限與責(zé)任。預(yù)算的控制功能體現(xiàn)在預(yù)算具有剛性，一旦批準(zhǔn)下達(dá)，各層次管理人員就必須按照預(yù)算執(zhí)行，并就預(yù)算執(zhí)行情況逐級匯報，管理者就能夠根據(jù)預(yù)算來控制日常經(jīng)營活動的過程和結(jié)果。此外，預(yù)算還明確了企業(yè)的人力、資金、物資和信息等資源在生產(chǎn)經(jīng)營各部門、各環(huán)節(jié)之間的合理配置，預(yù)算執(zhí)行情況特別是一些關(guān)鍵指標(biāo)的完成情況也為企業(yè)績效考核奠定了基礎(chǔ)。
高速公路是資金和勞動雙重密集型的產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)階段受制于資金缺乏的現(xiàn)實和未來產(chǎn)出的預(yù)測，在運營階段則必須集中量收費人員和養(yǎng)護(hù)、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費收入。如何在投資總額的約束下及時完成建設(shè)任務(wù)，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當(dāng)局的戰(zhàn)略任務(wù)。充分利用全面預(yù)算管理的方法，發(fā)揮預(yù)算管理的功能，管理當(dāng)局就能夠?qū)⑦@些戰(zhàn)略任務(wù)分解為具體的工作目標(biāo)和行動方案。
二、高速公路預(yù)算管理的現(xiàn)狀
最近十五年來，我省每年都有新的高速公路項目開工，2008年甚至將開工建設(shè)18條高速公路；而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運營管理占到了高速公路事業(yè)的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預(yù)算”這個術(shù)語，類似于預(yù)算的提法是“計劃”，包括投資計劃和通行費計劃。2006年運營單位的財務(wù)收支開始納入財政部門預(yù)算。然而，從總體上看，預(yù)算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：
（一）對預(yù)算的認(rèn)識比較膚淺。至今仍有不少管理人員認(rèn)為，預(yù)算是一項財務(wù)工作，即財務(wù)部門的工作，其他人員對此無需參與也沒法參與。每年的預(yù)算編制主要是財務(wù)人員根據(jù)上級下達(dá)的定額進(jìn)行計算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預(yù)測代替預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行過程中，除了財務(wù)人員全面關(guān)注預(yù)算與實際的差額之外，其他部門只有在領(lǐng)導(dǎo)過問或財務(wù)提出要求之時才切實考慮自己的預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行完畢，各單位財務(wù)人員出具一個總體上的預(yù)算執(zhí)行情況分析，而其他部門則很少總結(jié)本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績。
（二）普通使用定額預(yù)算方法，預(yù)算管理方法比較單一。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)環(huán)境（物價、利率、匯率等）相對穩(wěn)定，定額預(yù)算具有容易理解、操作簡便等優(yōu)點，但很難適應(yīng)當(dāng)今不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我省高速公路建設(shè)主要采用定額預(yù)算法，運營管理時期的經(jīng)費預(yù)算也同樣采用的是定額預(yù)算方法。最近幾年，高速公路運營管理單位納入財政部門預(yù)算，全面套用行政事業(yè)單位的支出定額，導(dǎo)致人工工資嚴(yán)重偏低，而有些預(yù)算項目的定額又高得驚人、無法用完，基層員工怨氣很，管理人員則無計可施。
（三）預(yù)算缺乏全局意識，各環(huán)節(jié)、各部門的預(yù)算處于“分塊割據(jù)”狀態(tài)。由于使用定額預(yù)算方法，各環(huán)節(jié)各部門均根據(jù)定額來設(shè)定預(yù)算，未考慮高速公路事業(yè)的全局和貸款修路行為的產(chǎn)出，因此當(dāng)前的預(yù)算無法起到合理地規(guī)劃未來、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出之外，高速公路的社會性產(chǎn)出無法補(bǔ)償貸款修路的成本，這可能是預(yù)算目前只能“分塊割據(jù)”的原因之一。盡管如此，規(guī)劃公路投資的直接經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出，合理量化其間接的社會性產(chǎn)出，從而考慮綜合公路運營收入和財政補(bǔ)助來補(bǔ)償投資成本，據(jù)此進(jìn)行預(yù)算管理仍然是一個值得研究的課題。運營管理單位的預(yù)算相對獨立，但也是將總收入扣去運營成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預(yù)算著手，通盤考慮整個高速公路的戰(zhàn)略目標(biāo)。
（四）績效考核中普遍缺乏預(yù)算管理。我省高速公路建設(shè)和管理單位的年度考核主要集中在對事務(wù)性工作的考核上，過分關(guān)注對工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對預(yù)算執(zhí)行情況的評價。如果將考核的重點放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會極力追求程序的表面化和方法的設(shè)計，忽視實質(zhì)性的工作效果，而預(yù)算執(zhí)行者也就不會愿意根據(jù)實際執(zhí)行情況與預(yù)算的差異進(jìn)行分析，為考核提供相關(guān)的依據(jù)。這種重“過程”輕“結(jié)果”的做法，在“過程”和“方法”容易美化而難以核實的年終考核時刻，很容易導(dǎo)致被考核者以虛假的過程和方法來贏得與考核者的博弈。
（五）預(yù)算項目的列舉不很科學(xué)，未能根據(jù)高速公路的實際，而是全面照搬財政部門預(yù)算中的科目。運營管理單位就照搬了其中絕部分科目，如基本支出、一般公用支出和項目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點的一些科目，如將征收業(yè)務(wù)成本、公路養(yǎng)護(hù)成本、機(jī)電維護(hù)成本等內(nèi)容都列為項目支出下的細(xì)目，既不利于績效考核也不利于強(qiáng)化控制。
總而言之，我省高速公路的預(yù)算管理保留了許多計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，而且在納入部門預(yù)算管理之后弱化了根據(jù)高速公路自身特點強(qiáng)化控制和績效考核等功能。因此，筆者認(rèn)為，高速公路預(yù)算管理亟待轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的方法。這就需要我們運用全面預(yù)算管理的方法對現(xiàn)行預(yù)算管理模式進(jìn)行變革。
