中國農(nóng)村土地制度變遷：一個產(chǎn)權(quán)的視角
發(fā)布時間：2010-01-14 共2頁
中國農(nóng)村土地制度變遷：一個產(chǎn)權(quán)的視角
袁鋮 （中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖北武漢430073）
摘要：農(nóng)地制度歷來是中國農(nóng)村變革的關(guān)鍵，其要義在于產(chǎn)權(quán)。本文從產(chǎn)權(quán)角度對建國后中國農(nóng)地制度變遷作了簡要分析。作者認為，產(chǎn)權(quán)的界定與實施決定著產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟績效。土地改革以來各種農(nóng)地制度創(chuàng)新形式的不同經(jīng)濟績效都與產(chǎn)權(quán)清晰程度和實施機制有關(guān)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；產(chǎn)權(quán)；經(jīng)濟績效
基金項目：教育部重大科研項目"農(nóng)村土地問題立法研究"（05JZD0005）
作者簡介：袁鋮（1967-），男，湖北京山人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，博士。
《中共中央關(guān)于制定"十一五"規(guī)劃的建議》指出："全面建設(shè)小康社會的難點在農(nóng)村和西部地區(qū)。
要從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。堅持把解決好\’三農(nóng)\’問題作為全黨工作的重中之重。"由此可見，"三農(nóng)"問題對于當今中國發(fā)展和改革的重要性。我國國情表明，土地制度的變革歷來是農(nóng)村變革的關(guān)鍵，"三農(nóng)"問題的核心在于農(nóng)村土地制度，（以下簡稱"農(nóng)地制度"），農(nóng)地之要義在于產(chǎn)權(quán)。本文試圖從產(chǎn)權(quán)的角度，對建國后中國農(nóng)地制度變遷作出一點簡要的分析。
一、土地改革與農(nóng)村合作化時期的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度
劉少奇1950年在《關(guān)于土地改革問題的報告》中指出，"土地改革的基本目的，不是單純地為了救濟窮苦農(nóng)民，而是為了要使農(nóng)村生產(chǎn)力從地主階級封建土地所有制的束縛之下獲得解放，以便發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。"根據(jù)有關(guān)材料估計，抗日戰(zhàn)爭前中國的地主約占50%以上的土地，地主和富農(nóng)合計約占70%～80%的土地，而占農(nóng)村人口90%的雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)和其他勞動者只占約20%～30%的土地。
土地改革在根據(jù)地于解放戰(zhàn)爭期間就完成了，在新解放區(qū)則是始發(fā)于建國前后，結(jié)束于1953年春。抗日戰(zhàn)爭勝利后，1947年，中共中央公布實行《中國土地法大綱》，根據(jù)地的土地政策由減租減息轉(zhuǎn)變?yōu)闆]收封建地主階級的土地歸農(nóng)民所有。1949年公布《中華人民共和國土地改革法》，對解放區(qū)的土地改革工作做了具體說明。1952年，全國農(nóng)村總?cè)丝?.06億，新解放區(qū)完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口約3.1億，加上根據(jù)地已完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口1.45億，約占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?0%.其中約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)60%-70%的3億多無地少地的農(nóng)民獲得了約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租[1]（P72-82）。
經(jīng)過土地改革后，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些新的情況和新的問題，突出表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，在絕大多數(shù)農(nóng)民生活水平提高的同時，農(nóng)村確實出現(xiàn)了貧富差距逐步拉開所謂"兩極分化"苗頭；第二，土改后的農(nóng)民特別是貧農(nóng)和中農(nóng)，確有走互助生產(chǎn)道路的要求。這種狀況，使中國共產(chǎn)黨的有關(guān)政策開始發(fā)生了新的變化，毛澤東主張走互助合作道路的思想變成了黨的政策。農(nóng)村合作化運動始于1953年的互助合作，經(jīng)過1954年的初級社，再到1956～1957年的高級社和1958年的人民公社運動。人民公社制度后來經(jīng)過多次調(diào)整，1962年將原來以生產(chǎn)大隊為基本核算單位，普遍改為生產(chǎn)隊，規(guī)模大體相當于過去的初級社，平均每隊約二三十戶人家。這次調(diào)整所形成的"三級所有，隊為基礎(chǔ)"的基本模式被長期保留下來。
土地改革是中國歷史上規(guī)模最大、進行得最順利、搞得最好的一次土改運動。這次中國農(nóng)地制度創(chuàng)新的績效在隨后幾年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。建國初期，在進行著抗美援朝戰(zhàn)爭并承擔著艱巨的社會改革任務(wù)的同時，在如此短的時間內(nèi)取得的經(jīng)濟建設(shè)成充分就證明了土地改革的正確性。
農(nóng)業(yè)合作化運動在取得初期的成功后出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的突然滑坡，最終導(dǎo)致1959～1961年破壞性的農(nóng)業(yè)危機的到來。
土地改革和農(nóng)村合作化不同的經(jīng)濟績效主要是由其不同的土地產(chǎn)權(quán)制度決定的。首先與土地產(chǎn)權(quán)的排他性和完備性程度有關(guān)。在土改階段，雖然國家對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的使用、收益和轉(zhuǎn)讓進行了一定程度的限制，國家的干預(yù)多是從宏觀角度，一般不干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具體經(jīng)營活動，并且嚴格依照法律和政策進行。因而，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)具有較強的排他性，土改后農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)具有完備性。土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都歸農(nóng)民所有，允許在農(nóng)村中實行土地買賣和租佃自由的政策。加上，建國初期，對農(nóng)民實施了"休養(yǎng)生息"政策，政府與農(nóng)民之間土地的合約享益權(quán)與剩余享益權(quán)相對較為固定，土地收益權(quán)主要也歸農(nóng)民所有。國家權(quán)力隨著農(nóng)業(yè)合作化運動升級逐步侵犯農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。在互助組和初級社階段，國家剝奪了農(nóng)民土地經(jīng)營使用權(quán)；在高級社階段，國家又剝奪了農(nóng)民土地所有權(quán)；人民公社時期，國家權(quán)力全面侵入農(nóng)村，對農(nóng)地無償調(diào)撥。對單個農(nóng)民來講，農(nóng)地成為一種公共物品，他不擁有相對于其它成員的對土地排他性使用、轉(zhuǎn)讓、收益和處置權(quán)，農(nóng)民土地所有權(quán)出現(xiàn)"殘缺".
其次還與產(chǎn)權(quán)實施機制有關(guān)。地主和富農(nóng)在解放前占有絕大部分土地，是封建土地所有制下的既得利益集團。土地改革是在地主和富農(nóng)在政治上處于低谷時進行的。由于新中國建立前后的形勢和條件發(fā)生了重大變化，與以往老解放區(qū)的土地改革相比，新解放區(qū)的土地改革將消滅富農(nóng)經(jīng)濟的政策改為保護富農(nóng)經(jīng)濟，將沒收地主全部財產(chǎn)的政策改為僅沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及在農(nóng)村中多余的房屋，其他財產(chǎn)均不予沒收，在一些特殊地區(qū)甚至實行過和平贖買政策，這樣做可以減弱地主和富農(nóng)等舊制度的既得利益集團對土改的反抗，從而有利于穩(wěn)定社會秩序，減少土改政策實施的阻力。中國共產(chǎn)黨始終認為土地改革只解決了反封建問題，而沒有解決小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)落后和效率低下等問題。農(nóng)業(yè)合作化運動的出發(fā)點是想使中國廣大農(nóng)民既擺脫資本主義式的發(fā)展道路，又能夠迅速改變農(nóng)村經(jīng)濟的落后面貌，其結(jié)果卻是集體經(jīng)濟的低效率。其中的原因除了農(nóng)村合作化和人民公社發(fā)展道路的選擇嚴重脫離中國農(nóng)村實際外，還與人民公社制度實施方式有關(guān)。由于公社監(jiān)督生產(chǎn)隊的成本太高，因而任何計劃任務(wù)，尤其是征、派購計劃總是不能圓滿完成。同樣，也由于生產(chǎn)隊對農(nóng)民缺乏激勵，監(jiān)督成本高昂，所以勞動中偷懶和機會主義行為十分盛行。人民公社制度同時損失了監(jiān)管者和勞動者兩個方面積極性。
二、家庭承包責任制下中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度
在集體經(jīng)濟無法滿足農(nóng)民生存需要的貧困地區(qū)，生產(chǎn)責任制往往成為政府最有效的辦法。1956年全國出現(xiàn)大辦高級社高潮后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了前所未有的困難。許多地區(qū)都試行過"包工包產(chǎn)"到戶的責任制[2].1959～1962年，為了借地度荒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制開始恢復(fù)。直到1979年改革開放時，出自于農(nóng)民自發(fā)的承包經(jīng)營的沖動從未停止過。與一般人的想像相反，作為中國改革開放發(fā)端的黨的十一屆三中全會通過的關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩個文件，尚未肯定"包產(chǎn)到戶"、"大包干"，反而明文規(guī)定"不許包產(chǎn)到戶"、"不許分田單干".
1978年底新制定的農(nóng)村政策的基調(diào)是"休養(yǎng)生息"和加強基層自主權(quán)。這兩個方面都沒有要在農(nóng)村啟動體制改革，特別是產(chǎn)權(quán)改革的思想。1978年底小崗生產(chǎn)隊把農(nóng)民家庭對產(chǎn)量的承包發(fā)展成對土地經(jīng)營的承包，成為農(nóng)村改革的發(fā)源地。1979年中央轉(zhuǎn)發(fā)的國家農(nóng)委黨組《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會紀要》，規(guī)定邊遠山區(qū)單門獨戶允許搞"包產(chǎn)到戶"，"分田單干"，不是單門獨戶的地方有人包產(chǎn)到戶，也不必禁止，不批不斗，不要勉強糾正，這就對包產(chǎn)到戶開了個小口子。1980年，再一步開口子就擴大到整個貧困地區(qū)。當時貧困地區(qū)成了國家一個包袱，解決不了這類地區(qū)的吃糧問題。1982年中央一號文件，正式肯定了土地的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營制度，包產(chǎn)到戶30年的非法存在結(jié)束了，從此成為中央政策。1982年6月，全國農(nóng)村實行"雙包"的生產(chǎn)隊已達71.9%，其中實行包干到戶的生產(chǎn)隊占全國生產(chǎn)隊總數(shù)的67%，到年底，全國實行"雙包"的生產(chǎn)隊增加到了78.8%.1983年1月的中共中央1號文件完成了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的理論總結(jié)，稱"雙包"為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是"我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造"，認為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制具有"廣泛的適應(yīng)性"，不僅農(nóng)業(yè)要實行，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、開發(fā)荒山荒水以及其他多種經(jīng)營方面，也要抓緊建立聯(lián)產(chǎn)承包責任制。
伴隨著家庭承包制的產(chǎn)生、確立、退化與創(chuàng)新，農(nóng)村經(jīng)濟是在波動中向前發(fā)展的。1980～1984年是家庭承包制確立并在全國大力推廣時期，農(nóng)民人均純收入由191.33元增加到355.33元，年均增加近33元，年均增長15.9%.1984年出現(xiàn)了"賣糧難"、"賣棉難"現(xiàn)象后，連續(xù)4年糧食產(chǎn)量下降。1985～1991年農(nóng)民收入在波動中緩慢增長，年均增長42%，年增長9.3%，1989年為負增長（-1.6%）。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊的情況下，20世紀80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)"異軍突起"，推動了農(nóng)村經(jīng)濟繼續(xù)向前發(fā)展。從1992年開始，中央全面深化農(nóng)村改革。第一，進一步深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革。改革開放以來逐步形成的農(nóng)產(chǎn)品價格"雙軌制"，開始轉(zhuǎn)變?yōu)閲液暧^調(diào)控下的自由市場購銷體制。第二，堅持穩(wěn)定家庭承包責任制。強調(diào)家庭承包責任制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度和農(nóng)村經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)，必須長期堅持不動搖。1993年中央提出在原有耕地15年的承包期到期后，再延長30年不變。1998年8月延長土地承包期30年的政策被寫進了新修訂的《土地管理法》，這是從農(nóng)村合作化以來中國農(nóng)民的土地使用權(quán)首次得到法律保障。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》又一次以法律的形式確保了以家庭承包為主的經(jīng)營制度長期不變。第三，建立合理的土地流轉(zhuǎn)制度。第四，積極推動農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的建設(shè)。
1978年開始的農(nóng)村改革促成1978～1984年間農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長，其后農(nóng)業(yè)增長速度明顯放慢。由于1978年底開始的改革是從幾方面同時進行的。我們除了變革微觀經(jīng)濟主體并將集體制轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營的農(nóng)作制度外，還改革了整個制度環(huán)境。如大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，縮小農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購范圍和降低征購指標，開放城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場等等。在這段時期農(nóng)業(yè)的投入要素，尤其是化肥也有快速增長。1985年以后，我們在穩(wěn)定和完善家庭承包制的同時，還大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進一步深化包括農(nóng)產(chǎn)品流通體制和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系在內(nèi)的整個制度環(huán)境改革。到底什么是導(dǎo)致1978～1984年間農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長及其后增長明顯放慢的原因？從理論上講，上述各項改革都可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起促進作用。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論，1985年前后中國農(nóng)業(yè)的不同經(jīng)濟續(xù)效主要是由其土地產(chǎn)權(quán)不同特征決定的。
1978～1984年農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長主要是由于政府保持農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性的完整性及其被充分地執(zhí)行，提高了農(nóng)地資源的利用效率。經(jīng)濟學(xué)界過去認為資源利用效率的提高是技術(shù)進步和生產(chǎn)組織形式的變化帶來的。但是，我們認為如果沒有產(chǎn)權(quán)合約結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化和政府對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性限制的減少，即使發(fā)生技術(shù)進步和生產(chǎn)組織落實到戶，也不可能導(dǎo)致生產(chǎn)效率根本性的提高。
例如，在人民公社制度實行期間，政府一直對農(nóng)業(yè)機械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)用電、農(nóng)用柴油以及小農(nóng)具等生產(chǎn)資料，實行價格優(yōu)惠和不斷降價的政策，這些優(yōu)惠政策是在農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性嚴重限制下的情況下實施的，因此對生產(chǎn)效率的提高并沒有產(chǎn)生決定性的影響。因為對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性的限制所產(chǎn)生的后果與低價優(yōu)惠的激勵是完全無法對稱的，即對土地的強制性合約控制和強制性合約享益所造成的激勵的缺乏是低價優(yōu)惠無論如何也無法彌補的[3].家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行使農(nóng)民土地的剩余權(quán)益發(fā)生本質(zhì)性的變化。"交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的"，生動地反映了農(nóng)民擁有完整的剩余享益權(quán)。加上，改革開放之初國家制定農(nóng)村政策的基調(diào)是對農(nóng)民"休養(yǎng)生息"，當時農(nóng)村基層政權(quán)規(guī)模也沒有膨脹。因而，農(nóng)民土地的剩余控制權(quán)也相對較固定。與人民公社時期相比，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性空前提高。農(nóng)民土地排他性的產(chǎn)權(quán)能被充分地執(zhí)行，主要是由于無論是地方政府、村干部，抑或是農(nóng)民甚至是城市居民，都不是舊體制下的既得利益集團，都從土地家庭承包制度的確立中獲得了額外的收益，這次農(nóng)地制度變遷屬于典型的"帕累托改進".
1985～2002年農(nóng)業(yè)增長速度放慢主要是由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性程度降低及其不能被很好地實施。從1984年開始，中國改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國家經(jīng)濟發(fā)展的重心也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國家又一次實施工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。國家不僅憑借農(nóng)地的最終產(chǎn)權(quán)，通過征用方式，隨意侵犯土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；而且還依據(jù)行政權(quán)力對農(nóng)民土地使用權(quán)廣泛干預(yù)。村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體土地事實上的產(chǎn)權(quán)所有者，作為發(fā)包方，可以通過承包合同任意決定合約控制權(quán)與剩余控制權(quán)、合約享益權(quán)與剩余享益權(quán)的比例。因而，目前我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性受到國家、集體經(jīng)濟組織等眾多行為主體的限制。雖然這一時期國家采取大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進一步深化農(nóng)業(yè)發(fā)展的整個制度環(huán)境改革，都不足以完全彌補農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性殘缺所帶來的損失。1984～1990年，在畜牧、水產(chǎn)以及非農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長的同時，唯獨基本農(nóng)作物糧食、棉花等出現(xiàn)徘徊的局面。1984年家庭承包制在中國普遍實現(xiàn)后，地方政府和村干部便成為了這一體制的既得利益集團。中央政府為了國家的長治久安，眾多確保農(nóng)民擁有統(tǒng)一完整的承包經(jīng)營權(quán)的努力，因為涉及地方政府與村干部的利益，最終沒有實現(xiàn)預(yù)期的目標。例如，"八五"和"九五"期間，黨中央和國務(wù)院始終把減輕農(nóng)民負擔作為農(nóng)村工作的一項政治任務(wù)來抓。然而，這些都不足以遏制農(nóng)民負擔的日益加重的趨勢。其中的原因還是在于這些措施與地方政府和村干部的既得利益相矛盾。
