土地登記代理人叢書土地登記相關法律知識(二十)
發(fā)布時間：2010-01-14 共12頁
第一節(jié) 行政立法
一、行政立法概述
行政立法是指國家行政機關依照法律規(guī)定的權限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。行政立法既具有行政的性質，是一種抽象行政行為；又具有立法的性質，是一種準立法行為。
行政立法的行政性質主要表現在：1）行政立法的主體是國家行政機關；2）行政立法所調整的對象主要是行政管理事務及與行政管理密切關聯(lián)的事務；3）行政立法的根本目的是實施和執(zhí)行權力機關制定的法律，實現行政管理職能。
行政立法的立法性質主要表現在：1）行政立法是有權行政機關代表國家以國家名義制定行政法律規(guī)范的活動；2）行政立法所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有法的基本特征，即普遍性、規(guī)范性和強制性；3）行政立法必須遵循相應的立法程序。行政機關制定行政法規(guī)、規(guī)章必須經過起草、征求意見、會議審查、通過、簽署、公布等法定程序。行政立法雖然具有立法的性質，但是它不同于權力機關的立法。
依據不同的標準，可以對行政立法作不同的分類。
1.職權立法與授權立法 依行政立法的權力來源不同，可以分為職權立法與授權立法。職權立法是指行政機關直接依照憲法和有關組織法規(guī)定的職權制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。如憲法第八十九條規(guī)定，國務院可以根據憲法和法律，規(guī)定行政措施，規(guī)定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；第90條第2款又規(guī)定，國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內，發(fā)布命令、指示和規(guī)章等。授權立法是指行政機關依據特定法律、法規(guī)授權或依據國家權力機關或上級國家行政機關通過專門決議的授權，制定規(guī)范性法律文件行為。如治安管理處條例第44條規(guī)定："對違反交通管理行為處罰的實施辦法，由國務院另行制定"，屬權力機關對行政機關的立法授權；耕地占用稅暫行條例第15條規(guī)定：本條例"實施辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據本條例的規(guī)定，結合本地區(qū)的實際情況制定，并報財政部備案"，就是上級行政機關對下級行政機關的立法授權。
2.中央行政立法和地方行政立法 依據行使行政立法權的主體不同，可分為中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法即國務院制定行政法規(guī)和國務院各部門制定部門規(guī)章的活動。中央行政立法調整全國范圍內的普遍性問題和須由中央作出統(tǒng)一規(guī)定的重大問題。行政法規(guī)和規(guī)章在全國范圍內有法律效力。地方行政立法是指一定層級以上的地方人民政府制定規(guī)章的活動。在我國，目前有權進行地方行政立法的機關包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府。
3.執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法 依據行政立法內容、目的和功能的不同，可以將行政立法分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法是指行政機關為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級行政機關發(fā)布的規(guī)范性文件所作出的具體規(guī)定。執(zhí)行性立法所制定的行政法規(guī)和規(guī)章一般稱為"實施條例"、"實施細則"或"實施辦法"。創(chuàng)制性立法是指行政機關為了填補法律法規(guī)的空白或者變通法律法規(guī)的個別規(guī)定，以實現行政職能而進行的立法。
二、行政立法主體
我國行政立法主體為：
1.國務院 根據憲法和國務院組織法的規(guī)定，國務院有權制定行政法規(guī)。其所制定的行政法規(guī)包括：
（1）依職權制定行政法規(guī)，其形式一般為"條例"、"規(guī)定"、"辦法"等。行政法規(guī)是國務院為領導和管理國家的各項工作，根據憲法和法律的規(guī)定，依法定程序而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。
（2）根據全國人大及其常委會的授權制定某些具有法律效力的行政法規(guī)。例如，1983年全國人大常委會通過《關于授權國務院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充的決定》，1984年9月18日全國人大通過《關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》，1985年4月10日全國人大通過了《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》等。
2.國務院各部門 根據國務院組織法和立法法的規(guī)定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項，應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。
3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府 根據憲法、地方組織法、立法法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府可以根據法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。其中較大市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經濟特區(qū)所在地的市和經國務院批準的較大的市。
三、行政立法的程序
行政立法程序是指行政立法主體依法定權限制定、修改、廢止行政法規(guī)和規(guī)章所應遵循的步驟、方式和順序。
1.起草 起草是指對列入規(guī)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內容涉及幾個具體部門業(yè)務的，由政府法制機構或主要的部門負責，組成由有關部門參加的起草小組進行工作；二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內容不涉及其他部門業(yè)務的，由主管部門負責起草。
