土地登記代理人輔導：地權問題的癥結（二）
發(fā)布時間：2010-01-14 共1頁
地權問題的癥結何在
話說回來，今天我們農民對土地的使用能叫做“使用權”嗎？如果說能，那么這種使用權的期限為何？許多人認為就是文件常說的“30年”。然而這種看法在理論上和實踐中都十分可疑。首先，現行《中華人民共和國土地管理法》第14條的說法是“土地承包經營期限為三十年”，但并未明確說農戶對其所承包的土地擁有30年使用權，而且其后還有“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整”的說法。于是在許多地方，土地管理法的說法被解釋為“土地承包制”這個制度30年不變，亦即30年不搞集體化。至于具體讓不讓你承包某塊土地則是可變的。還有人解釋說，所謂30年不變是指30年不進行全面的土地重分，但不排除進行“適當調整”?？傊?，有權者要拿走你的土地，在現行法規(guī)中他完全可以“解釋”得通。
還有些學者甚至從理論上證明：所有權是上位權，使用權是下位權，“使用權服從所有權”，所有者只要愿意，就可以把使用者使用著的土地收回。這種說法實際上是根本否認了農民土地使用權的存在。但它在學理上的荒謬一望可知：所謂“上位權”、“下位權”的說法不僅并無法理依據，而且從常識講，使用權固然是來源于所有權（不是所有者也未經所有者同意，使用者是無法取得使用權的），但它既經所有者同意轉讓，就成為獨立的權利，而在契約的意義上與相關權利取得了平等地位。如前所述，即使在一般認為存在著地主強勢和佃戶弱勢的傳統契約租佃制下，地主也必須依約行事，租期未滿是不能收地奪佃的。“永佃”與否只是租期是否無限之別，在租期內使用權受契約保護這一點上是一樣的。因此，那種地主可以招之即來揮之即去的“佃戶”其實不能算是佃戶，而只是農奴。確實，如果有權者可以不受租期限制、任意撕毀契約、以“所有者”的名義隨時收回土地，那實際上就不僅否認了農民的土地產權（所有權），而且也否認了農民的佃權（使用權）；不僅不把農民當成獨立所有者，甚至沒把農民當成佃戶，而是把農民當成農奴了！
而在現實生活中，農民也確實不像擁有“土地使用權”的樣子。不僅農地常常在承包期內被“調整”，農地轉為非農業(yè)用途，無論是公益性建設還是開發(fā)商的贏利項目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式進行，既無需向農民購取土地所有權，也無需向農民購取土地使用權。如此看來，今天農民在維護其“佃農”權利方面尚有很長的路要走，“佃權”沒有保障，“永佃”又從何談起，更不用說爭當“自耕農”了。
換言之，在地權問題上如今的根本癥結在于我們的許多機構權力不受制約，因而農民的權利，無論是意識形態(tài)禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護。
“圈地運動”與地權歸農
我曾經指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對地權歸農，但理由卻截然相反：理論家說地權一歸農，農民就容易失去土地。而官員則說地權一歸農，就很難把農民從土地上趕走——也就是搞不成“圈地運動”了。有趣的是那位鼓吹“無地則反”的朋友既號稱三農實踐家又熱衷于理論，于是兩種說法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度為例宣稱地權歸農導致土地買賣、“無地則反”，另一方面又說由于印度的承包商和官員無法趕走貧民，導致它難以修高速公路。我很高興他還能看到這后面一點。
的確，要說絕對的土地私有權有弊病的話，那決不是什么農民自由賣地造成“土地兼并”和“無地則反”，而是相反，由于土地私有條件下農民難以被趕走，一些特殊區(qū)位的地權私有如果絕對化，確實可能影響公共設施建設與國土整治。正因為如此，如今所有發(fā)達市場經濟國家、所有承認土地私有制的國家，對土地私有權的限制還是比對其他財產私有權的限制為多，而公共干預的保留也比對其他私有財產的干預。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基于重公益目的，西方政府也是可以“征地”的，亦即在以合理價格達不成購地協議時，國家為公益可以行使最終定價權，以免區(qū)位壟斷者無限要價。只是在民主法治條件下，他們行使這種權力的制約條件極為嚴格，甚至可以說很“苛刻”。因此濫用這種權力搞“圈地運動”是不可能的。而我們這里就是另一回事了。所以我曾說：限制農民地權如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權歸農就應該比西方的條件下更有必要，或者說強調農民地權在中國當今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。
“限”能遏制圈地嗎？
應該說，隨著稅費改革后土地問題的尖銳化，如今，國家，也就是中央領導的確為遏制“圈地運動”而做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號稱“土地新政”、“土地革命”、“8·31限”，在限制官商勾結損害國家利益方面應當說是作用不小。這場改革改變了開發(fā)商與國家的利益分配模式，從協議“批租”制改為公開“拍賣”制，使開發(fā)商通過賄賂批地官員而拿到低價土地、給國家財政造成地價損失的可能性得以降低。然而，由于這種改革對于國家與農民的利益分配模式沒有什么改變，尤其是國家壟斷土地“一級市場”、只許官府“征地”不許農民（甚至包括“集體”）“賣地”、更不許農民討價還價的規(guī)則沒有任何改變。筆者認為這種做法不僅不能緩解、而且有可能加劇“圈地運動”的弊病。為什么這樣說？
