代建制項目國家審計的對象和重點
發布時間：2010-01-14 共1頁
2004年7月，國務院關于投資體制改革的決定中明確要求對非贏利的公益性項目推行代建制。據了解，目前全國十多個省都在推行代建制。江蘇省淮安市政府也于2005年5月10日發布了《政府投資項目實行代建制暫行辦法》。由于國家還沒有出臺代建制的管理規范，在試點探索中爭議問題很多，本文試就代建制的性質與國家審計的對象和重點作一些探討。
代建制下審計監督的對象
代建制是公益性項目建設管理模式的制度安排，沒有改變政府有關部門依法實施外部監督的法律規定。代建制是指政府通過招標方式，選擇社會專業化的項目管理單位，負責對非經營性政府投資項目進行投資管理和建設實施，項目建成后交付使用單位的制度。目前，在試點過程中，盡管有合同法、招投標法等法律法規的支撐，但代建單位作為項目法人地位沒明確；盡管有對政府主管部門能否具有較強的經濟、法律、專業技術能力和政府資金保障的擔憂，以及代建制適用范圍的爭議，如拆遷項目的前期風險和經濟適用房項目的后期風險等問題，但總體上說，代建制突破了自建制或臨時機構（項目建設指揮部等）模式下"投資、建設、管理、使用"四位一體的管理框架，變為"各環節彼此分離，互相制約"。它觸及的是與項目建設管理相關的責任主體權利義務的調整，而未改變現有法律制度下外部監督主體---建設、監察、審計等政府部門的職責安排。審計法賦予審計機關對國家建設項目的監督權。
代建制的模式之爭，不是工程性質之爭，不影響外部監督的實施。目前，代建制的模式致有三種：一是成立專門承擔政府投資項目代建任務的事業性機構；二是有限選定代建單位；&&三是按項目公開招標選定代建單位。各模式的選定都是基于條件與控制目標統一的考量。如果代建單位市場培育不充分，同樣會發生激勵與約束不力和由壟斷帶來的腐敗尋租現象。隨著環境與條件的改變，代建制的模式都在發展完善之中，但不論采取何種操作，都未改變財政性資金和工程性質，不改變相關部門的管理程序，也不能阻礙審計等相關部門的外部監督。
代建制控制節點的改變，擴了審計監督的范圍。自建制制度下，合約的主體是使用方和建造商，使用方的工作重心又在于項目立項、資金審批等環節上，財政的管理職能弱化，因而審計的對象主要是項目法人---使用單位，勘察、設計、監理、施工、采購、供貨作為延伸審計單位。而代建制制度下，合約方致有兩種模式，其一是由投資方、項目使用單位和代建單位三方共同簽訂代建合同。其二是代建合同分拆成兩個具有關聯關系的法律文件，先由使用方給代建單位出具一份項目代建委托書，再由項目使用單位與代建單位簽訂項目代建合同。這兩個模式都應賦予代建單位充當項目建設期的法人，在合同中載明代建單位有通過招標選擇確定勘察、設計、監理、施工、采購、供貨單位，并實施監督和管理的權利。因而，代建制制度下，審計的對象是代建單位，并延伸審計投資方、使用單位、勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位。如果合同中不明確，現行的政策法律也沒明確，合同的甲方仍然是投資方或使用單位（運營單位），審計的對象則應為原項目法人，代建單位轉換為延伸對象。
代建制下審計監督的重點
目前，較為常見的代建管理模式有兩種：一種是全程代建模式。建設項目獲得初步設計即概算批復到項目竣工驗收合格之后，也可在合同中設定為項目保質期滿之時。另一種模式是兩段式代建即項目前期代建和后期代建兩個階段。項目前期代建是編制項目建議書開始至項目施工總包、監理通過招標方式確定為止；項目后期代建一般從領取項目開工證開始至項目施工保質期結束。兩段式代建適合于規模、工期長的項目。應根據不同的代建管理模式在常規審計基礎上關注以下審計重點：
項目代建費的審計。由于代建收費迄今為止沒有統一標準，一般地方都采取代建費加節余獎勵作為代建單位的報酬。政府應該出臺財政、審計等部門認可的代建費標準，最好由投標單位投標，評審專家評審。項目代建費應包括代建單位在項目前期，建設準備、實施、驗收階段發生的成本，應交的稅費（如營業稅及附加稅、所得稅）和合理的利潤。按照財政部財建（2004）300號文件第四項"項目代建單位的代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規定的建設單位管理費標準編制"的意見，由于標準較低，審計的重點應在"節余獎勵"上，審查與合同約定是否一致。
變更工程的審計。一般的代建工程應在投資概算之內，由代建單位對由安全隱患以及由地質因素制約所引發的追加投資變更進行技術上調整，如果有權威機構的免責請示批復，則應審核追加投資的依據、批準程序以及合理變更引發的核減核增的準確性，防止越權審批、虛增投資額和工程量等人為因素的干擾。
賠償事項的審計。根據代建制的設計要求，代建單位未能完全履行《項目代建合同》，擅自變更擴規模，提高標準，致使工期延長、投資額增加或工程質量不合格所造成的損失，一律從代建單位的銀行履約保函中補償，履約保函金額不足的應扣減項目代建費，代建費不足的由代建單位自有資金支付，該代建單位在一定時間內不得參與該地區代建單位投標。同時，也容易發生代建單位對投資方的索賠問題。因此，對賠償事項應列為審計重點，避免人為干擾導致投資和賠償風險的轉移。
管理和效益的審計。重點審查項目建議書提出的依據與實際建成后的效果是否一致，審查環境保護設施的同步性及實施的有效性，分析影響投資效益的因素。審查代建合同，是否明確使用單位或運營單位職責，是否明確代建單位作為項目法人的權利和義務。是否明確對代建單位的約束責任，如賠償辦法、爭議解決機制、責任追究&&、回避和免責條款等。審查代建單位所有招標活動的記錄，是否合法合規。審查征地拆遷等工程造價控制的有效性。審查財務支出中合同簽訂單位與付款單位是否一致，有無非法轉包分包等問題。審查監理、設計、施工單位簽證的合法性和真實性。對有爭議的事項應運用現代化檢查測量工具，避免手工操作的誤差過而削弱審計報告的權威性。
代建制下審計監督的對象
代建制是公益性項目建設管理模式的制度安排，沒有改變政府有關部門依法實施外部監督的法律規定。代建制是指政府通過招標方式，選擇社會專業化的項目管理單位，負責對非經營性政府投資項目進行投資管理和建設實施，項目建成后交付使用單位的制度。目前，在試點過程中，盡管有合同法、招投標法等法律法規的支撐，但代建單位作為項目法人地位沒明確；盡管有對政府主管部門能否具有較強的經濟、法律、專業技術能力和政府資金保障的擔憂，以及代建制適用范圍的爭議，如拆遷項目的前期風險和經濟適用房項目的后期風險等問題，但總體上說，代建制突破了自建制或臨時機構（項目建設指揮部等）模式下"投資、建設、管理、使用"四位一體的管理框架，變為"各環節彼此分離，互相制約"。它觸及的是與項目建設管理相關的責任主體權利義務的調整，而未改變現有法律制度下外部監督主體---建設、監察、審計等政府部門的職責安排。審計法賦予審計機關對國家建設項目的監督權。
代建制的模式之爭，不是工程性質之爭，不影響外部監督的實施。目前，代建制的模式致有三種：一是成立專門承擔政府投資項目代建任務的事業性機構；二是有限選定代建單位；&&三是按項目公開招標選定代建單位。各模式的選定都是基于條件與控制目標統一的考量。如果代建單位市場培育不充分，同樣會發生激勵與約束不力和由壟斷帶來的腐敗尋租現象。隨著環境與條件的改變，代建制的模式都在發展完善之中，但不論采取何種操作，都未改變財政性資金和工程性質，不改變相關部門的管理程序，也不能阻礙審計等相關部門的外部監督。
代建制控制節點的改變，擴了審計監督的范圍。自建制制度下，合約的主體是使用方和建造商，使用方的工作重心又在于項目立項、資金審批等環節上，財政的管理職能弱化，因而審計的對象主要是項目法人---使用單位，勘察、設計、監理、施工、采購、供貨作為延伸審計單位。而代建制制度下，合約方致有兩種模式，其一是由投資方、項目使用單位和代建單位三方共同簽訂代建合同。其二是代建合同分拆成兩個具有關聯關系的法律文件，先由使用方給代建單位出具一份項目代建委托書，再由項目使用單位與代建單位簽訂項目代建合同。這兩個模式都應賦予代建單位充當項目建設期的法人，在合同中載明代建單位有通過招標選擇確定勘察、設計、監理、施工、采購、供貨單位，并實施監督和管理的權利。因而，代建制制度下，審計的對象是代建單位，并延伸審計投資方、使用單位、勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位。如果合同中不明確，現行的政策法律也沒明確，合同的甲方仍然是投資方或使用單位（運營單位），審計的對象則應為原項目法人，代建單位轉換為延伸對象。
代建制下審計監督的重點
目前，較為常見的代建管理模式有兩種：一種是全程代建模式。建設項目獲得初步設計即概算批復到項目竣工驗收合格之后，也可在合同中設定為項目保質期滿之時。另一種模式是兩段式代建即項目前期代建和后期代建兩個階段。項目前期代建是編制項目建議書開始至項目施工總包、監理通過招標方式確定為止；項目后期代建一般從領取項目開工證開始至項目施工保質期結束。兩段式代建適合于規模、工期長的項目。應根據不同的代建管理模式在常規審計基礎上關注以下審計重點：
項目代建費的審計。由于代建收費迄今為止沒有統一標準，一般地方都采取代建費加節余獎勵作為代建單位的報酬。政府應該出臺財政、審計等部門認可的代建費標準，最好由投標單位投標，評審專家評審。項目代建費應包括代建單位在項目前期，建設準備、實施、驗收階段發生的成本，應交的稅費（如營業稅及附加稅、所得稅）和合理的利潤。按照財政部財建（2004）300號文件第四項"項目代建單位的代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規定的建設單位管理費標準編制"的意見，由于標準較低，審計的重點應在"節余獎勵"上，審查與合同約定是否一致。
變更工程的審計。一般的代建工程應在投資概算之內，由代建單位對由安全隱患以及由地質因素制約所引發的追加投資變更進行技術上調整，如果有權威機構的免責請示批復，則應審核追加投資的依據、批準程序以及合理變更引發的核減核增的準確性，防止越權審批、虛增投資額和工程量等人為因素的干擾。
賠償事項的審計。根據代建制的設計要求，代建單位未能完全履行《項目代建合同》，擅自變更擴規模，提高標準，致使工期延長、投資額增加或工程質量不合格所造成的損失，一律從代建單位的銀行履約保函中補償，履約保函金額不足的應扣減項目代建費，代建費不足的由代建單位自有資金支付，該代建單位在一定時間內不得參與該地區代建單位投標。同時，也容易發生代建單位對投資方的索賠問題。因此，對賠償事項應列為審計重點，避免人為干擾導致投資和賠償風險的轉移。
管理和效益的審計。重點審查項目建議書提出的依據與實際建成后的效果是否一致，審查環境保護設施的同步性及實施的有效性，分析影響投資效益的因素。審查代建合同，是否明確使用單位或運營單位職責，是否明確代建單位作為項目法人的權利和義務。是否明確對代建單位的約束責任，如賠償辦法、爭議解決機制、責任追究&&、回避和免責條款等。審查代建單位所有招標活動的記錄，是否合法合規。審查征地拆遷等工程造價控制的有效性。審查財務支出中合同簽訂單位與付款單位是否一致，有無非法轉包分包等問題。審查監理、設計、施工單位簽證的合法性和真實性。對有爭議的事項應運用現代化檢查測量工具，避免手工操作的誤差過而削弱審計報告的權威性。
