利益參與、信賴保護同比例合理――城市規劃制度完善之原則
發布時間：2010-01-14 共2頁
以現代經濟發展為社會第一要旨，盡管在理論上仍然有值得商榷之處，但作為事實，其不可爭議地存在著。并且，與其他事實因素一道，如社會分工細化、城市就業機會增加、人口流動頻繁、鄉村日益向城鎮靠近等，推動著中國從鄉村社會加速度地步入城市化社會。伴隨這個進程，政府的城市規劃職能，漸漸凸顯其重要的地位。雖然從人類的智識有限性角度觀察，從事城市規劃的政府官員并非全知全能，任何人為的規劃難免有漏洞或失誤，可是，城市化進程若缺少一定的設計或整飭，可能會在無序之中形成更大的災難。
然而，近年來，因為城市規劃而引起的紛爭與日俱增。關于某些城市規劃忽視各方利益間協調、沒有考慮環境保護等的批評聲音，此起彼伏。甚至，近期出現的與房屋拆遷有關的備受矚目的社會事件，牽引出的已經不僅僅是拆遷程序是否合法、拆遷補償是否公平等問題，也同時把城市規劃的合理性提領到熱烈討論之層面。畢竟，幾乎所有的房屋拆遷都是依規劃而為的。
其實，城市規劃是對城市布局的一種人為設置，而城市布局必然涉及在城市中生活或經營各種事業的居民、企業或其他組織的利益。因此，城市規劃其實是一種利益安排或調整。目前施行的《城市規劃法》（1989年制定）的確也意識到此，在諸多條款中體現立法者對不同利益之考慮，如“近期建設和遠景發展”、“城市生態環境”、“歷史文化遺產”、“城市傳統風貌”、“自然景觀”、“民族傳統”、“地方特色”、“有利生產”、“方便生活”、“促進流通、繁榮經濟”、“促進科學技術文化教育事業”、“符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求”、“合理用地、節約用地”，等等。
但是，由利益安排或調整之視角綜觀該法，可以發現存有兩個重大缺憾。
第一，對個體利益未給予充分重視。上列對各類利益的表述，多落位于公共利益。即便把“有利生產”、“方便生活”、“防火、抗震”等闡釋為牽涉個體利益在內，也只是在隱含的層面上，而沒有給予明確的彰顯。個別居民、企業或組織的正當權益，在城市規劃中未得到其應有之受尊重地位。
第二，或許是更為重要的，對利益之安排或調整基本上取決于政府。《城市規劃法》在細數政府制定城市規劃需考慮的利益因素、從而試圖對其施行實體控制以外，也在程序上明定城市規劃需報上級政府或同級人大審批。可是，列舉應當考慮之利益因素的方法，如果有控制效應的話，也是比較松軟的。這些利益在城市規劃過程中是如何確認的？有沒有被忽略或輕視的利益？各個不同利益的分量是多少？利益之間發生沖突（如繁榮經濟與城市生態環境），哪個予以優先考慮？諸如此類問題，看起來都在政府寬泛的自由裁量空間內。更何況，個體利益在立法上還未被確切提及，即使政府在現實運作中予以一定照顧，也同樣在自由裁量范圍之中。政府乃凡人組成，其組織結構和資源或許有助于作出考慮周全的規劃決策，但也不能否認其具有內在的智識局限或難以避免的利益偏袒。甚至，有的政府官員出于不當之動機，給某些利益以特殊關照，也并非罕見。由此，《城市規劃法》將城市規劃制定過程基本托付于政府，無異于讓政府成為在規劃領域中的“國王”。
然而，近年來，因為城市規劃而引起的紛爭與日俱增。關于某些城市規劃忽視各方利益間協調、沒有考慮環境保護等的批評聲音，此起彼伏。甚至，近期出現的與房屋拆遷有關的備受矚目的社會事件，牽引出的已經不僅僅是拆遷程序是否合法、拆遷補償是否公平等問題，也同時把城市規劃的合理性提領到熱烈討論之層面。畢竟，幾乎所有的房屋拆遷都是依規劃而為的。
其實，城市規劃是對城市布局的一種人為設置，而城市布局必然涉及在城市中生活或經營各種事業的居民、企業或其他組織的利益。因此，城市規劃其實是一種利益安排或調整。目前施行的《城市規劃法》（1989年制定）的確也意識到此，在諸多條款中體現立法者對不同利益之考慮，如“近期建設和遠景發展”、“城市生態環境”、“歷史文化遺產”、“城市傳統風貌”、“自然景觀”、“民族傳統”、“地方特色”、“有利生產”、“方便生活”、“促進流通、繁榮經濟”、“促進科學技術文化教育事業”、“符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求”、“合理用地、節約用地”，等等。
但是，由利益安排或調整之視角綜觀該法，可以發現存有兩個重大缺憾。
第一，對個體利益未給予充分重視。上列對各類利益的表述，多落位于公共利益。即便把“有利生產”、“方便生活”、“防火、抗震”等闡釋為牽涉個體利益在內，也只是在隱含的層面上，而沒有給予明確的彰顯。個別居民、企業或組織的正當權益，在城市規劃中未得到其應有之受尊重地位。
第二，或許是更為重要的，對利益之安排或調整基本上取決于政府。《城市規劃法》在細數政府制定城市規劃需考慮的利益因素、從而試圖對其施行實體控制以外，也在程序上明定城市規劃需報上級政府或同級人大審批。可是，列舉應當考慮之利益因素的方法，如果有控制效應的話，也是比較松軟的。這些利益在城市規劃過程中是如何確認的？有沒有被忽略或輕視的利益？各個不同利益的分量是多少？利益之間發生沖突（如繁榮經濟與城市生態環境），哪個予以優先考慮？諸如此類問題，看起來都在政府寬泛的自由裁量空間內。更何況，個體利益在立法上還未被確切提及，即使政府在現實運作中予以一定照顧，也同樣在自由裁量范圍之中。政府乃凡人組成，其組織結構和資源或許有助于作出考慮周全的規劃決策，但也不能否認其具有內在的智識局限或難以避免的利益偏袒。甚至，有的政府官員出于不當之動機，給某些利益以特殊關照，也并非罕見。由此，《城市規劃法》將城市規劃制定過程基本托付于政府，無異于讓政府成為在規劃領域中的“國王”。
