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第五章行政程序

第一節(jié)行政程序概述

一、行政程序的涵義與特征

行政程序是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行為方式、步驟構(gòu)成了行政行為的空間表現(xiàn)形式；行為的時(shí)限、順序構(gòu)成了行政行為的時(shí)間表現(xiàn)形式。行政程序本質(zhì)上是行政行為空間和時(shí)間表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合。行政程序具有以下特征：

1.行政程序是就行政行為而言的 行政機(jī)關(guān)在民事活動(dòng)中不存在行政程序，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的活動(dòng)也不表現(xiàn)為行政程序。只有在行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為等行政行為中才存在行政程序問題。

2.行政程序是行政行為的時(shí)間和空間的表現(xiàn)形式所謂空間形式，是指行政行為過程的表現(xiàn)形式，如口頭形式、書面形式、動(dòng)作形式等。所謂時(shí)間形式，是指行政行為過程的先后順序以及所必須履行的每個(gè)環(huán)節(jié)和每種形式的時(shí)間限制。

二、行政程序的分類

從不同的角度，可以對(duì)行政程序作不同的分類。認(rèn)識(shí)行政程序的分類及其內(nèi)容，有助于行政主體實(shí)施行政行為，有助于行政相對(duì)人及時(shí)地保護(hù)自己的合法權(quán)益。

1.內(nèi)部行政程序與外部行政程序 以行政程序適用的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可分為內(nèi)部行政程序與外部行政程序。內(nèi)部行政程序是指行政主體實(shí)施內(nèi)部行政行為時(shí)所必須遵循的程序。如國家公務(wù)員的任免程序、報(bào)告審批程序、公文處理程序、規(guī)章備案程序等。外部行政程序是指行政主體作出外部行政行為所遵循的程序。如行政許可程序、行政處罰程序、行政強(qiáng)制執(zhí)行程序等。

2.抽象行政行為程序與具體行政行為程序以所涉及的行政行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政程序又可分為抽象行政行為的程序與具體行政行為的程序。行政行為有抽象與具體之分，行政程序也可以分為抽象行政行為的程序與具體行政行為的程序。抽象行政行為的程序是指行政主體實(shí)施抽象行政行為所必須遵循的步驟與方式。其范圍涉及國務(wù)院制定行政法規(guī)，國務(wù)院各部門制定部委規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定地方政府規(guī)章，縣級(jí)以上人民政府規(guī)定行政措施，其他行政機(jī)關(guān)發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，所必須遵守的步驟與方式。具體行政行為的程序是指行政主體實(shí)施行政許可、行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政征收、行政征用、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政救助、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制執(zhí)行等行為所必須遵守的步驟與方式。

3.法定行政程序與意定行政程序以法律是否明確規(guī)定和要求為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政程序分為法定行政程序與意定行政程序。法定行政程序是指法律有明確的規(guī)定和要求，行政主體必須遵循的行政程序，故又稱強(qiáng)制性行政程序。例如，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，行政主體必須告知當(dāng)事人昕證權(quán)之后才能作出，否則，行政處罰決定無效。意定行政程序，或稱自由行政程序，是指法律沒有明確規(guī)定和要求，由行政主體自由裁量決定或選擇采取的行政程序。

4.事先行政程序與事后行政程序 按照行政程序適用的時(shí)間順序不同分為事先行政程序與事后行政程序。事先行政程序是指行政行為實(shí)施前或?qū)嵤┻^程中應(yīng)遵循的程序。如行政立法之前舉行的聽證程序，正式制定行政規(guī)章前的通告程序，行政決定產(chǎn)生之前進(jìn)行的行政檢查、調(diào)查程序。事后行政程序是指行政行為實(shí)施后，為確定該行政行為的合法性與適當(dāng)性以及糾正違法、不當(dāng)行為而適用的程序。如行政復(fù)議程序。

5.主要行政程序與次要行政程序 以行政程序?qū)π姓鄬?duì)人合法權(quán)益所產(chǎn)生的影響是否具有實(shí)質(zhì)性，可以將行政程序劃分為主要行政程序與次要行政程序。主要行政程序是指行政主體若不遵守將可能對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政程序。例如，行政處罰中的表明身份程序、說明理由程序和聽證程序等。次要行政程序是指行政主體不遵守并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政程序。如行政復(fù)議決定的作出超過1天法定期限，它不會(huì)構(gòu)成對(duì)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的直接影響，因而不會(huì)影響處于該程序中的實(shí)體行為的效力。

6.主動(dòng)行政程序與依申請(qǐng)行政程序 以行政程序的發(fā)動(dòng)及終結(jié)是否以行政主體依職權(quán)主動(dòng)引起為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政程序劃分為主動(dòng)行政程序與依申請(qǐng)行政程序。行政行為可以分為主動(dòng)行政行為與依申請(qǐng)行政行為，行政程序也相應(yīng)地存在主動(dòng)行政程序與依申請(qǐng)行政程序。主動(dòng)行政程序是指行政主體主動(dòng)引發(fā)或終結(jié)的行政程序，依申請(qǐng)行政程序則是指必須由行政相對(duì)人申請(qǐng)才有程序開始或因行政相對(duì)人撤回申請(qǐng)而使程序終了的程序。在行政程序中，絕大多數(shù)都屬于主動(dòng)行政程序，而不受類似于訴訟程序中“不告不理”的限制。如行政機(jī)關(guān)施行調(diào)查事實(shí)的程序不受當(dāng)事人主張或聲明的限制。依申請(qǐng)行政程序多適用于授益性行政行為，在行政程序中屬于少數(shù)情形，如行政許可程序即屬依申請(qǐng)行政程序。

7.行政立法程序、行政執(zhí)法程序與行政司法程序根據(jù)不同的行政職能為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政程序分為行政立法程序、行政執(zhí)法程序與行政司法程序。行政立法程序是指行政機(jī)關(guān)制定行政法律規(guī)范時(shí)所適用的程序。由于行政立法行為內(nèi)容的廣泛性、行為對(duì)象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比較復(fù)雜、嚴(yán)格，如聽證制度、會(huì)議制度、專家論證制度以及備案制度等成為行政立法程序不可缺少的內(nèi)容。行政執(zhí)法程序是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、實(shí)施具體行政行為過程中所適用的程序。由于行政執(zhí)法行為對(duì)象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，決定了其程序的多樣性和差異性，如在行政許可、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制執(zhí)行等方面，必須設(shè)置不同的程序制度。行政司法程序是指行政機(jī)關(guān)以第三方公斷人的身份，依法解決行政管理范圍內(nèi)的糾紛所必須遵循的程序。它包括行政復(fù)議程序、行政裁決程序等。由于行政司法行為是解決行政爭議、裁決行政糾紛的活動(dòng)，具有準(zhǔn)司法的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公平、公正應(yīng)當(dāng)是行政司法程序設(shè)置的最根本要求。

第二節(jié)行政程序的基本原則