地權(quán)問題的癥結(jié)何在？
發(fā)布時間：2010-01-14 共4頁
在過去批租制下的征地，的確容易發(fā)生明顯的“征地腐敗”：商人賄賂、或有權(quán)勢的官商唆使批地官員低價批地，固然是一坑國家二坑農(nóng)民，只有開發(fā)商與經(jīng)手官員個人大發(fā)橫財。但是這種做法由于只是個人發(fā)財，而“公家”財政得到的好處相對而言還不算多。這不僅容易招致“反腐”打擊，而且容易在政府機構(gòu)內(nèi)部引起制約——那些沒沾到好處的政府同事會有監(jiān)督他們的激勵。同時這種征地雖有商人和征地官員個人利益的刺激，“賣地財政激勵”相對而言還不算大。而應當實事求是地講，雖然如今官員腐敗問題十分嚴重，但還不能說完全失控，除了某些政府完全“黑社會化”的地方，腐敗官員還不能說是為所欲為。因此推動圈地的官員個人積極性與政府積極性相比，能量還是相對有限的。
“征地改革”后就不同了：從低價征地、低價“批租”變成低價征地、高價“拍賣”后，從農(nóng)民那里得到的征地收益并未減少，但這種改革如果確實實現(xiàn)，征地收益將更多地收歸政府財政，而不是歸入官商私囊。“賣地財政”對政府財政的意義會更為重要。于是雖然腐敗官員個人推動圈地的積極性可能會收斂，但政府推動圈地的積極性卻會大大提高！并且這種收益歸官府而不歸個人的征地你很難責其“腐敗”，由于政府內(nèi)部財政利益均沾，來自“沒沾到好處的政府同事”的監(jiān)督和制約也會大大減少。于是，以“賣地財政”為激勵而不是以批地官員個人利益為激勵的圈地、由政府整體推動而不是由個別官員推動的圈地、形式合法的而不是“腐敗”的圈地，會比以前更肆無忌憚。這決非難以設(shè)想：“土地新政”后一年半，因征地引發(fā)的官民沖突不是減少，而是增加了，定州、南海、汕尾等過去少見的嚴重事件也接連發(fā)生！
更何況，自1990年代的分稅制改革后，除沿海發(fā)達地帶外的我國多數(shù)地區(qū)地方財政，尤其是縣及縣以下的“財政饑渴”一直在加劇，稅費改革目前緩解了農(nóng)民負擔，卻在很多地方加劇了基層財政困難，而為解決困難應當進行的基層政治體制改革又難以有實質(zhì)性推進，在此背景下“征地改革”又進一步突出了“賣地財政”的巨大誘惑，這幾種因素疊加后，“圈地運動”會如何發(fā)展，應當可想而知。
兩年“凍結(jié)”啟示錄
根本問題在于：我國現(xiàn)行體制主要的弊病是“官民”之間缺少委托代理機制，權(quán)責不對應、權(quán)大責小的狀態(tài)難以改變。這種機制下官員個人牟利當然是問題，但政府聚斂的問題更大。為升官邀寵而大搞“政績工程”、“形象工程”、追求“增長”、“引資”、政府圈錢“經(jīng)營城市”——這些做法的嚴重危害，遠甚于官員個人貪污，而這些做法導致的“圈地運動”，更不是制止了（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏制得了的。
中央領(lǐng)導并不是沒有看到這些，“征地改革”中也對從農(nóng)民那里拿地做了不少規(guī)定，但在地權(quán)不歸農(nóng)、農(nóng)民只能作為被“征”者、沒有賣方權(quán)利亦無談判資格的條件下，這些規(guī)定都只是強調(diào)官府自律，強調(diào)要嚴格審批等等。
但事實上過去并不是沒有要求官府自律，而且要求的力度有遠甚于今日者，但效果如何呢？自1992年“南巡”后中國出現(xiàn)了失控的圈地大潮，中央從1993年就開始力圖“剎車”，在幾次強調(diào)嚴格控制不見效的情況下，朱镕基政府痛下決心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號文件），宣布全面凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占地一年。1998年4月又發(fā)出《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地的通知》（中辦發(fā)電〔1988〕2號文件），再接著凍結(jié)一年。然而就這樣連續(xù)兩年的嚴厲禁令也未能遏止圈地潮。一些地區(qū)恰恰在這兩年形成“過熱”圈地，甚至圈而不用導致這兩年“爛尾地”猛增，直到2005年還在消化這些地塊。“兩年凍結(jié)”前的“八五”期間（1991－1995），中國平均每年凈減耕地440萬畝，而包括“兩年凍結(jié)”及其后數(shù)年的1996年到2003年7年間，耕地年均凈減卻驟增為1428萬畝。時人驚呼：“采取‘世界上最嚴格耕地保護政策’的國家卻成為世界上農(nóng)地最易被‘征用’的國家”。老實說，今天的“嚴格控制”不太可能比那時的“兩年凍結(jié)”更嚴厲。當年效果不過如此，今后又能怎么樣？
顯然，只要“地權(quán)歸官不歸農(nóng)，政府圈地即圈錢”的狀況不變，要求它自己監(jiān)督自己、自己“嚴格控制”自己，怎么可能？
關(guān)于“補償”問題
“8·31大限”以后，土地政策調(diào)整中心似乎從“控制規(guī)模”轉(zhuǎn)向了調(diào)整“補償費”。這既是兩年來幾次低價征地引起重大事件的刺激，也體現(xiàn)了新近三農(nóng)政策強調(diào)對農(nóng)民“多予少取”的精神。
現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“補償費”明顯是不讓農(nóng)民分享土地增值收益的。它不僅規(guī)定不按市場價、而按耕地被征前若干年莊稼的價值來“補償”農(nóng)民，而且不規(guī)定下限、只規(guī)定補償“最高不得超過”若干，明顯帶有“不怕民吃虧，只怕官不賺”的味道。如今的新精神則開始強調(diào)對商業(yè)性開發(fā)征地補償標準要考慮市場因素，這當然是個進步。
然而圈地的性質(zhì)到底屬于商業(yè)性開發(fā)還是“公益建設(shè)”，其判斷權(quán)仍是征地者說了算，農(nóng)民并無發(fā)言權(quán)。即便承認是商業(yè)性開發(fā)，要考慮市場因素，這種考慮仍然由征地者單方?jīng)Q定，沒有地權(quán)的農(nóng)民依然不能討價還價。既無討價還價，何來“市場”標準？
