中國不同時期的土地政策
發(fā)布時間：2010-01-14 共3頁
一、人民公社后期的土地政策
1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，實現(xiàn)了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折。從此，中國社會進入了建設(shè)中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續(xù)制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例》，共15章60條，簡稱六十條。有關(guān)土地方面的政策規(guī)定有：保護人民公社各級所有權(quán)；國家和集體建設(shè)占用土地，必須嚴格按照法律規(guī)定辦理，并盡量不占耕地；農(nóng)村土地包括宅基地一律不準出租和買賣；有宜農(nóng)荒地的社隊，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經(jīng)縣批準，可以有計劃的開荒；一切宜林荒山、荒地、沙區(qū)，都要有計劃造林種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農(nóng)田基本建設(shè)以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認真搞好規(guī)劃，有步驟地進行統(tǒng)一治理，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田；大力改良土壤，定期進行土壤普查，建立土壤檔案，根據(jù)土壤狀況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。
1978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》。主要內(nèi)容有：不允許無償調(diào)用和占用生產(chǎn)隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；社員自留地是社會主義經(jīng)濟必要補充部分；繼續(xù)實行三級所有、隊為基礎(chǔ)制度；因地制宜搞好農(nóng)田基本建設(shè)；充分利用現(xiàn)有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造田，社隊所造耕地從收獲之年起，五年不計征購，墾荒、圍海造田要注意生態(tài)平衡，不準破壞森林、草原、水產(chǎn)資源，不準妨礙蓄洪泄洪；基本建設(shè)要節(jié)約用地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；運用現(xiàn)有大城市力量，逐步建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)；加強黨和政府對農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。
1979年4月1日，由農(nóng)業(yè)部、財政部、國家農(nóng)墾總局、中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村人民公社開荒管理工作的通知》。通知規(guī)定：公社開荒應(yīng)當采取小片、就近、自辦為主的方針；開荒社、隊一定要種好現(xiàn)有耕地，確保開荒種地兩不誤；開荒要發(fā)揮自有資金能力；完成當年開荒任務(wù)后，要登記造冊上報驗收，不得不報、少報或以少報多。
1982年9月中共第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂并通過了《中華人民共和國憲法》。該憲法第13條關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復(fù)了原來的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標志著人民公社開始解體。
二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的演變
以1978年黨的十一屆三中全會為界：前20年是人民公社的歷史，這一時期的土地政策帶有濃厚的人民公社色彩，后20多年是改革開放時期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史。這后一時期的土地政策代之以土地承包為特征的新政策模式，使中國農(nóng)地制度變遷進入了一個新的發(fā)展階段。回顧這20年的歷史，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制暨土地承包政策②，大致可以分為以下幾個階段：
第一階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這一階段農(nóng)村土地使用制度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，其體制特征是人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營制度全面解體，新的以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標志的家庭經(jīng)營體制基本確立。
1978年12月中共十一屆三中全會原則通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，雖然肯定了“包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計算勞動報酬”的責(zé)任制，但仍規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”。1979年9月，中共十一屆四中全會修改并正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將草案中“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干”，初步肯定了“包產(chǎn)到戶”的辦法。同時，允許某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠地區(qū)、交通不便的單家獨戶包產(chǎn)到戶。這就在政策上放寬了一步。1980年春，關(guān)于是否包產(chǎn)到戶問題，爭議比較激烈。5月31日，鄧小平同志正式表態(tài)：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。”③這就有力地支持了農(nóng)村土地改革政策的推進。9月，中央發(fā)出《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》。該文件不僅強調(diào)了集體經(jīng)濟是我國農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，而且充分肯定了專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制，并對包產(chǎn)到戶的作法作了基本的肯定。中央指示下達后，生產(chǎn)責(zé)任制推廣范圍迅速擴大，各種聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制形式迅速發(fā)展，尤其是包產(chǎn)到戶、包干到戶發(fā)展更快。到1981年10月，全國農(nóng)村基本核算單位中，建立各種形式生產(chǎn)責(zé)任制的已占97.8%，其中包產(chǎn)到戶、包干到戶的占到50%。
1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》第一次明確地肯定了包產(chǎn)到戶的社會主義性質(zhì)，指出：“目前實行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，聯(lián)產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到戶、到組等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制”。這就進一步消除了人們的思想疑慮，促進了包產(chǎn)到戶的迅速發(fā)展。據(jù)1982年11月統(tǒng)計，實行家庭承包的生產(chǎn)隊已占到總隊數(shù)的78.8%。
1983年1月，中共中央發(fā)出的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》文件中，指出以包產(chǎn)到戶、包干到戶為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”，要求“凡是群眾要求實行這種辦法的地方，都應(yīng)當積極支持”。在這一政策指引與召喚下，包產(chǎn)到戶不僅在一般地區(qū)已經(jīng)普及，而且在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和東北農(nóng)業(yè)機械化程度較高的地區(qū)也有了迅速發(fā)展。到1983年末，全國實行家庭承包的生產(chǎn)隊已占到總隊數(shù)的97.8%。此后，家庭承包經(jīng)營進入穩(wěn)定完善階段。
984年1月1日，中共中央又發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，該文件進一步規(guī)定了土地承包政策問題，主要內(nèi)容有：穩(wěn)定、完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期，一般在15年以上；鼓勵土地逐步向種田能手集中；農(nóng)民向土地投資應(yīng)予以合理補償；自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地；為完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合體制，應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織；進一步放寬政策，加速對山區(qū)、水域、草原開發(fā)，鼓勵種草種樹，改良草場，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，保護天然資源。
1978年12月黨的十一屆三中全會召開以后，實現(xiàn)了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折。從此，中國社會進入了建設(shè)中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續(xù)制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例》，共15章60條，簡稱六十條。有關(guān)土地方面的政策規(guī)定有：保護人民公社各級所有權(quán)；國家和集體建設(shè)占用土地，必須嚴格按照法律規(guī)定辦理，并盡量不占耕地；農(nóng)村土地包括宅基地一律不準出租和買賣；有宜農(nóng)荒地的社隊，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經(jīng)縣批準，可以有計劃的開荒；一切宜林荒山、荒地、沙區(qū)，都要有計劃造林種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農(nóng)田基本建設(shè)以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認真搞好規(guī)劃，有步驟地進行統(tǒng)一治理，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田；大力改良土壤，定期進行土壤普查，建立土壤檔案，根據(jù)土壤狀況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。
1978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》。主要內(nèi)容有：不允許無償調(diào)用和占用生產(chǎn)隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；社員自留地是社會主義經(jīng)濟必要補充部分；繼續(xù)實行三級所有、隊為基礎(chǔ)制度；因地制宜搞好農(nóng)田基本建設(shè)；充分利用現(xiàn)有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造田，社隊所造耕地從收獲之年起，五年不計征購，墾荒、圍海造田要注意生態(tài)平衡，不準破壞森林、草原、水產(chǎn)資源，不準妨礙蓄洪泄洪；基本建設(shè)要節(jié)約用地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；運用現(xiàn)有大城市力量，逐步建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)；加強黨和政府對農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。
1979年4月1日，由農(nóng)業(yè)部、財政部、國家農(nóng)墾總局、中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村人民公社開荒管理工作的通知》。通知規(guī)定：公社開荒應(yīng)當采取小片、就近、自辦為主的方針；開荒社、隊一定要種好現(xiàn)有耕地，確保開荒種地兩不誤；開荒要發(fā)揮自有資金能力；完成當年開荒任務(wù)后，要登記造冊上報驗收，不得不報、少報或以少報多。
1982年9月中共第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂并通過了《中華人民共和國憲法》。該憲法第13條關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復(fù)了原來的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標志著人民公社開始解體。
二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包政策的演變
以1978年黨的十一屆三中全會為界：前20年是人民公社的歷史，這一時期的土地政策帶有濃厚的人民公社色彩，后20多年是改革開放時期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史。這后一時期的土地政策代之以土地承包為特征的新政策模式，使中國農(nóng)地制度變遷進入了一個新的發(fā)展階段。回顧這20年的歷史，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制暨土地承包政策②，大致可以分為以下幾個階段：
第一階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這一階段農(nóng)村土地使用制度發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，其體制特征是人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營制度全面解體，新的以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標志的家庭經(jīng)營體制基本確立。
1978年12月中共十一屆三中全會原則通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，雖然肯定了“包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計算勞動報酬”的責(zé)任制，但仍規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”。1979年9月，中共十一屆四中全會修改并正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將草案中“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干”，初步肯定了“包產(chǎn)到戶”的辦法。同時，允許某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠地區(qū)、交通不便的單家獨戶包產(chǎn)到戶。這就在政策上放寬了一步。1980年春，關(guān)于是否包產(chǎn)到戶問題，爭議比較激烈。5月31日，鄧小平同志正式表態(tài)：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。”③這就有力地支持了農(nóng)村土地改革政策的推進。9月，中央發(fā)出《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》。該文件不僅強調(diào)了集體經(jīng)濟是我國農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，而且充分肯定了專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制，并對包產(chǎn)到戶的作法作了基本的肯定。中央指示下達后，生產(chǎn)責(zé)任制推廣范圍迅速擴大，各種聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制形式迅速發(fā)展，尤其是包產(chǎn)到戶、包干到戶發(fā)展更快。到1981年10月，全國農(nóng)村基本核算單位中，建立各種形式生產(chǎn)責(zé)任制的已占97.8%，其中包產(chǎn)到戶、包干到戶的占到50%。
1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》第一次明確地肯定了包產(chǎn)到戶的社會主義性質(zhì)，指出：“目前實行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，聯(lián)產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到戶、到組等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制”。這就進一步消除了人們的思想疑慮，促進了包產(chǎn)到戶的迅速發(fā)展。據(jù)1982年11月統(tǒng)計，實行家庭承包的生產(chǎn)隊已占到總隊數(shù)的78.8%。
1983年1月，中共中央發(fā)出的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》文件中，指出以包產(chǎn)到戶、包干到戶為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”，要求“凡是群眾要求實行這種辦法的地方，都應(yīng)當積極支持”。在這一政策指引與召喚下，包產(chǎn)到戶不僅在一般地區(qū)已經(jīng)普及，而且在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和東北農(nóng)業(yè)機械化程度較高的地區(qū)也有了迅速發(fā)展。到1983年末，全國實行家庭承包的生產(chǎn)隊已占到總隊數(shù)的97.8%。此后，家庭承包經(jīng)營進入穩(wěn)定完善階段。
984年1月1日，中共中央又發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，該文件進一步規(guī)定了土地承包政策問題，主要內(nèi)容有：穩(wěn)定、完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期，一般在15年以上；鼓勵土地逐步向種田能手集中；農(nóng)民向土地投資應(yīng)予以合理補償；自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地；為完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合體制，應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織；進一步放寬政策，加速對山區(qū)、水域、草原開發(fā)，鼓勵種草種樹，改良草場，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，保護天然資源。
