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    一、基本國(guó)情與最嚴(yán)厲的農(nóng)地管理制度
   
    我國(guó)農(nóng)地資源十分稀缺，農(nóng)地保護(hù)面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，農(nóng)地資源狀況呈現(xiàn)以下幾個(gè)明顯的特征：一是人均耕地少。按詳查數(shù)據(jù)，截至2005年底，我國(guó)人均耕地僅為1.40畝，與世界人均耕地2.4畝的水平相差近一半。二是耕地質(zhì)量較差。在現(xiàn)有耕地資源中，中低產(chǎn)田比例很高。并且分布在山地、丘陵和高原地區(qū)的耕地占69.27%，分布在平原和盆地的僅占30.73%，而且有4200萬(wàn)公頃左右的的坡耕地，這直接促成了近年來(lái)退耕還林、還草工程的實(shí)施。三是耕地退化嚴(yán)重。據(jù)第三次全國(guó)荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，截至2004年，全國(guó)荒漠化土地為263.62萬(wàn)平方公里。工業(yè)“三廢”、生活垃圾對(duì)耕地的污染也越發(fā)嚴(yán)重，每年都有大量的耕地因污染而減產(chǎn)甚至絕收。四是耕地后備資源不充裕。目前未利用土地中，適宜開(kāi)發(fā)為耕地的后備資源只有1.07億畝,而且多分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)。
   
    中國(guó)要以世界不到10%上 的耕地養(yǎng)活占世界上22%的人口，人地矛盾特別突出。而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，耕地仍在呈現(xiàn)減少的趨勢(shì)，糧食安全問(wèn)題也將越來(lái)越重要。因此，為了子孫后代的生存發(fā)展，為了實(shí)現(xiàn)“中國(guó)人自己養(yǎng)活自己”的戰(zhàn)略以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，我們必須采取世界上最嚴(yán)厲的管理方式，通過(guò)土地管理制度的變革，保護(hù)好農(nóng)地，尤其是十分有限的耕地資源。

    二、西方農(nóng)地管理法規(guī)與制度分析

    農(nóng)地法規(guī)和制度建設(shè)與農(nóng)地?cái)?shù)量、質(zhì)量變化及土地利用方式的變革緊密相聯(lián)。因此，西方國(guó)家都在探索適合其國(guó)情的法律體系來(lái)保護(hù)農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)，以確保其稀缺的農(nóng)地資源得以最有效配置與保護(hù)。農(nóng)地資源越是稀缺的國(guó)家，其農(nóng)地法規(guī)制度則越是嚴(yán)格。西方國(guó)家的農(nóng)地保護(hù)法規(guī)制度主要有：區(qū)域規(guī)劃、土地合并、農(nóng)地?fù)碛泻褪褂弥贫取⑥r(nóng)地租賃等

    （一）區(qū)域規(guī)劃
   
    區(qū)域規(guī)劃法是農(nóng)地保護(hù)法規(guī)中最重要的一項(xiàng)法規(guī)。西方國(guó)家的農(nóng)地保護(hù)都離不開(kāi)區(qū)域規(guī)劃。各級(jí)政府制定農(nóng)地政策都是以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。
   
    區(qū)域規(guī)劃的約束作用非常顯著。荷蘭《區(qū)域規(guī)劃法》規(guī)定，地方土地利用規(guī)劃具有法律效力，它可以通過(guò)建筑和建設(shè)許可制來(lái)約束各級(jí)政府以及公民的土地利用行為。比利時(shí)也有《區(qū)域規(guī)劃法》，它明確規(guī)定各個(gè)區(qū)域的不同用途。
   
    丹麥政府為防止城市蔓延占用農(nóng)地，制定了《城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，把整個(gè)國(guó)家分為城市、郊區(qū)和農(nóng)村，明確規(guī)定農(nóng)村不得從事居住、工業(yè)以及娛樂(lè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)；開(kāi)發(fā)建設(shè)和改變土地用途必須經(jīng)過(guò)州立法委員會(huì)的批準(zhǔn)。
   
    新西蘭《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》則要求各級(jí)地方政府分別制定區(qū)劃方案。地方規(guī)劃把土地劃分為不同用途，明確規(guī)定每個(gè)區(qū)中什么活動(dòng)是允許的，什么活動(dòng)是不允許的。
   
    在土地稀缺的國(guó)家，當(dāng)開(kāi)發(fā)對(duì)土地形成較大壓力時(shí)，農(nóng)地保護(hù)規(guī)劃尤其重要。例如加拿大的不列顛哥倫比亞省就通過(guò)立法授權(quán)建立農(nóng)地儲(chǔ)備，嚴(yán)禁其非農(nóng)利用。
   
    如上所述，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)劃法規(guī)限制著農(nóng)地非農(nóng)開(kāi)發(fā)，并且有助于保護(hù)土地的農(nóng)業(yè)利用。

    （二）土地合并
   
    土地合并也是保護(hù)農(nóng)地的重要法規(guī)。許多歐洲國(guó)家制定了相當(dāng)復(fù)雜的法律來(lái)管理和規(guī)劃土地合并過(guò)程（亦稱土地開(kāi)發(fā)或土地重劃）。
   
    土地合并是通過(guò)調(diào)整農(nóng)村部分土地，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，從而促進(jìn)農(nóng)地農(nóng)用的過(guò)程，它還可以通過(guò)改革土地所有權(quán)形式，把分散的農(nóng)地合并起來(lái)形成一定規(guī)模并且改善其中的道路、溝渠等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，以提高農(nóng)地質(zhì)量。
   
    土地合并過(guò)程通常是由公共行政管理機(jī)構(gòu)管理，由政府當(dāng)局在經(jīng)過(guò)調(diào)查和聽(tīng)取公眾意見(jiàn)已經(jīng)進(jìn)行了各項(xiàng)效益成本分析后作出決策。土地合并的第一步通常是規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)工程進(jìn)行評(píng)估，為合并后土地的重新配置提供依據(jù)。
   
    另外，土地合并還要與區(qū)域規(guī)劃密切配合。規(guī)劃費(fèi)用應(yīng)由政府和那些得益于土地合并的所有者共同承擔(dān)。

    （三）農(nóng)地取得和使用制度

    1、農(nóng)地取得限制   

    有些國(guó)家采取行政管理措施限制農(nóng)地的取得，沒(méi)有正式的政府許可證就不能取得土地，當(dāng)預(yù)期的土地取得或利用不會(huì)令人滿意時(shí)（從國(guó)家政策分析），政府也決不發(fā)放許可證。例如在挪威，大多數(shù)情況下人們購(gòu)買(mǎi)任何不動(dòng)產(chǎn)都需得到國(guó)王的特許，這一限制不僅可以控制農(nóng)地出售而且能夠確保農(nóng)地有效利用。

    2、耕作要求   

    政府除控制農(nóng)地的取得外，對(duì)農(nóng)地利用也有控制。如要求農(nóng)地必須農(nóng)用，從事耕作的農(nóng)民必須有執(zhí)照。在法國(guó)，農(nóng)民必須持證上崗。挪威的農(nóng)地?cái)?shù)量極其有限，因此它規(guī)定農(nóng)地必須用于耕作，如出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)利用，州政府有權(quán)收回土地。意大利法律也要求農(nóng)地必須分配給能夠承擔(dān)耕作義務(wù)的土地所有者。

    3、先買(mǎi)權(quán)   

    某些情況下，政府、準(zhǔn)政府或個(gè)人可以取得農(nóng)地先買(mǎi)權(quán)。這項(xiàng)法律通常也用于農(nóng)地保護(hù)。例如挪威，當(dāng)土地所有者與預(yù)期的購(gòu)買(mǎi)者簽好合同時(shí)，州或市政府可以行使先買(mǎi)權(quán)以確保將這些土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民。在德國(guó)，土地不允許轉(zhuǎn)讓，但可以授與土地財(cái)產(chǎn)公司優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，當(dāng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)急需調(diào)整時(shí)將這些農(nóng)地分給農(nóng)民，法國(guó)同樣有這種由政府控制的非盈利性的公司，它可以自由購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地并控制農(nóng)地市場(chǎng)。

    （四）農(nóng)地租賃

    農(nóng)地租賃是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中的一個(gè)重要組成部分，它不僅有利于農(nóng)地?cái)?shù)量的保護(hù)，還有利于農(nóng)地質(zhì)量的提高。然而，要鼓勵(lì)農(nóng)民合理用地，不僅必須改善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、提高資本積累，更應(yīng)當(dāng)為承租人提供使用權(quán)擔(dān)保。盡管西方國(guó)家普遍運(yùn)用短期租賃，但其法律反映了使用權(quán)擔(dān)保的重要性，而另外一些國(guó)家則運(yùn)用法定最短租期以確保使用權(quán)的安全。
   
    綜上所述，西方國(guó)家為制定農(nóng)地制度和法規(guī)采用了大量的方法，也取得了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)保護(hù)農(nóng)地是卓有成效的。

    在農(nóng)地保護(hù)法律體系的建立和完善過(guò)程中，每個(gè)國(guó)家都面臨許多相似的問(wèn)題，例如土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、農(nóng)地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題等等。然而，土地所有關(guān)系和國(guó)情不同，法律實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)和需要關(guān)注的問(wèn)題也必然不同。為此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立有中國(guó)特色的農(nóng)地保護(hù)和管理制度。

    三、中國(guó)農(nóng)地保護(hù)與管理制度建設(shè)

    要制定和執(zhí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理特別是耕地保護(hù)制度，必須從耕地保護(hù)的各個(gè)方面入手，強(qiáng)化國(guó)家的宏觀調(diào)控職能：建立具有中國(guó)特色的農(nóng)地復(fù)合產(chǎn)權(quán)制度；加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用；完善土地用途管制制度，嚴(yán)控農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)；積極推行土地整理，挖掘土地潛力。

    （一）農(nóng)地復(fù)合產(chǎn)權(quán)制度
    
    產(chǎn)權(quán)，是指當(dāng)事人對(duì)財(cái)產(chǎn)的一組權(quán)利，主要包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)，產(chǎn)權(quán)的界定與農(nóng)地保護(hù)密不可分。產(chǎn)權(quán)的明確可以引導(dǎo)農(nóng)地的積極使用，提高農(nóng)地的配置效率，減少農(nóng)地資源的浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)這一政策目標(biāo)。

    目前，中國(guó)土地制度存在的主要問(wèn)題是地權(quán)關(guān)系混亂，經(jīng)營(yíng)分散，規(guī)模較小，土地使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)界定不清、主體不明，從而集體和農(nóng)民的利益都得不到制度保障，相互侵權(quán)，混亂的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不能形成有效的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制，造成農(nóng)民土地利用行為短期化，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，筆者受西方農(nóng)地相關(guān)法律法規(guī)中先買(mǎi)權(quán)、土地合并以及農(nóng)地租賃等制度的啟發(fā)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了“國(guó)家+農(nóng)民”的復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式。

    ⑴國(guó)家和農(nóng)民是土地產(chǎn)權(quán)的雙重主體，國(guó)家主體是第一性的，而農(nóng)民主體是第二性的。

    ⑵土地產(chǎn)權(quán)的界定。在現(xiàn)有的以家庭經(jīng)營(yíng)為主體的土地承包經(jīng)營(yíng)格局上，將土地最終處置權(quán)和宏觀配置權(quán)轉(zhuǎn)歸國(guó)家，把土地的微觀使用決策權(quán)、收益權(quán)及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)劃歸農(nóng)民，取消土地集體所有權(quán)，并用法律形式加以確定，從而形成“國(guó)家+農(nóng)民”的復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，國(guó)家有權(quán)決定土地利用方向或土地用途；而農(nóng)民只有權(quán)利決定其具體經(jīng)營(yíng)方式或耕作方式等。這樣，農(nóng)民就無(wú)權(quán)自行決定把農(nóng)地轉(zhuǎn)作非農(nóng)地利用，只有權(quán)利通過(guò)對(duì)土地不斷追加投入而獲得更多的收益，從而能有效地配置和保護(hù)農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

    ⑶建立農(nóng)用地市場(chǎng)，實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)證制度。在限制農(nóng)用地用途改變的同時(shí)，應(yīng)賦予農(nóng)用地所有權(quán)和使用權(quán)在不改變用途的前提下的交易權(quán)。目前，農(nóng)用地所有權(quán)和使用權(quán)所包含的交易權(quán)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)國(guó)有農(nóng)用地和農(nóng)村集體農(nóng)用地是否可以轉(zhuǎn)讓、置換和抵押則另有規(guī)定。為克服供求雙方盲目、無(wú)序轉(zhuǎn)讓，有必要改革現(xiàn)有農(nóng)村土地管理制度，允許土地使用權(quán)以出租、抵押和入股等形式自由流轉(zhuǎn)，參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓方式制定農(nóng)村集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓方式，界定轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利、義務(wù)，建立集體農(nóng)村土地使用權(quán)的入市規(guī)則，合理評(píng)估地價(jià)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理制度。土地使用權(quán)就可以完全按市場(chǎng)原則流動(dòng)，在市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的保值增值，并在土地流動(dòng)基礎(chǔ)上建設(shè)私有、聯(lián)合或者股份制的農(nóng)場(chǎng)，荒山、荒坡、荒溝、荒灘或季節(jié)性沙洲、河灘地可以采取拍賣(mài)、租賃土地使用權(quán)，鼓勵(lì)種草養(yǎng)畜和發(fā)展生態(tài)林，既長(zhǎng)期維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，又充分利用了閑置土地資源以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境，做到了一舉三得。土地產(chǎn)權(quán)證是產(chǎn)權(quán)制度的法律憑證，政府應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)證制度，明確國(guó)家和農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)限和職能，即為農(nóng)地保護(hù)提供法律依據(jù)，從而使土地產(chǎn)權(quán)交易以及用宏觀手段處理產(chǎn)權(quán)糾紛得以順利進(jìn)行。

    ⑷實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)需建立兩種制度：A.建立土地稅制度。為節(jié)約交易費(fèi)用，理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，國(guó)家應(yīng)建立統(tǒng)一的土地稅制度，并改變現(xiàn)行的農(nóng)地稅收制度，實(shí)行租稅合一。B.建立完整的土地管理制度，國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行管理，除了自身?yè)碛型恋禺a(chǎn)權(quán)外，還擁有行政管理權(quán)利，兩種制度的建立實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地的集中統(tǒng)一管理，土地管理機(jī)構(gòu)必須具有權(quán)威性、獨(dú)立性和層次統(tǒng)一性，實(shí)行國(guó)家和省（市）兩級(jí)管理，省級(jí)以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。強(qiáng)化了土地的國(guó)家管理職能，有利于農(nóng)地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)明晰租、稅、費(fèi)關(guān)系，明確各產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界，以科學(xué)合理的租、稅、費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和水平調(diào)節(jié)土地利用方向，協(xié)調(diào)土地利用中各產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民利益，促進(jìn)土地資源利用效率的提高。