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    （二）土地利用規(guī)劃制度

    土地利用規(guī)劃制度是土地管理的依據(jù)。要采用世界上最嚴(yán)格的管理方式來保護(hù)耕地，則首先必須制定和執(zhí)行世界上最嚴(yán)格和權(quán)威的土地利用規(guī)劃。

    中國耕地面積大量減少，其中最重要的原因之一即為土地利用規(guī)劃管理薄弱。其薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在：⑴土地利用規(guī)劃缺乏明確的、權(quán)威的法律地位；⑵土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)用性有待于提高；⑶土地利用規(guī)劃體系仍偏重于各類土地利用數(shù)量指標(biāo)的編制和自上而下的指標(biāo)控制；⑷土地利用分區(qū)在土地利用規(guī)劃中尚未得到應(yīng)有的重視；⑸規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化、專業(yè)化趨勢估計不足，造成土地用途管制在許多地方的實(shí)施難度很大；⑹土地利用規(guī)劃的實(shí)施缺乏必要有效的手段。

    針對土地利用規(guī)劃的不足，認(rèn)為應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

    ⑴土地利用規(guī)劃工作必須法治化，中共中央[1997]11號文件已經(jīng)指出：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律效力。”這就為土地利用規(guī)劃法治化提供了良好的基礎(chǔ)。我們應(yīng)參照西方《區(qū)域規(guī)劃法》，結(jié)合中國國情，著手制定專門的《土地利用規(guī)劃法》，其中還應(yīng)納入西方頗具優(yōu)越性的規(guī)劃公示制度，從而從法律上保證土地利用規(guī)劃的編制、實(shí)施與管理，提高規(guī)劃的權(quán)威性。

    ⑵土地利用規(guī)劃修編必須增加其科學(xué)性和實(shí)用性，要結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)行專門的區(qū)域研究。土地利用規(guī)劃修編必須具有科學(xué)性，在修編過程中，首先應(yīng)注意規(guī)劃與區(qū)域研究相聯(lián)系，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用規(guī)劃的影響，分析區(qū)域未來土地利用的數(shù)量及其結(jié)構(gòu)特征，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的沿海省區(qū)要充分考慮其未來發(fā)展；同時應(yīng)分析現(xiàn)代企業(yè)制度改革對土地利用規(guī)劃的影響，以及產(chǎn)值增長對耕地的需求等。其次，應(yīng)高度重視高新技術(shù)的應(yīng)用，以建立一個科學(xué)實(shí)用的土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。

    土地利用規(guī)劃修編還必須具有實(shí)用性。首先應(yīng)通過區(qū)域研究調(diào)動相關(guān)部門的積極性，科學(xué)地將各項(xiàng)規(guī)劃納入土地利用總體規(guī)劃的范疇，提高土地利用規(guī)劃的地位，增加其實(shí)用性；其次，土地利用規(guī)劃修編還必須體現(xiàn)定性、定量、定位、定序的要求，以保證其切實(shí)可行。定性是確定土地的用途，在明確土地用途時，必須從中國特殊的土地國情出發(fā)，嚴(yán)格遵循保護(hù)耕地原則、節(jié)約集約利用原則以及因地制宜原則等。定量是在定性的基礎(chǔ)上確定每項(xiàng)用途占用多少土地。在進(jìn)行定量時，首先要牢固確立耕地總量動態(tài)平衡的目標(biāo)，保證耕地總量只能增加不能減少，并努力提高質(zhì)量；其次要控制建設(shè)用地規(guī)模，立足內(nèi)涵挖潛。定位是土地利用時的空間定位。首先劃定各類用途區(qū)，其次制定各用途區(qū)的管制規(guī)劃，最后明確管制區(qū)內(nèi)各地塊的用途，作好《土地用途許可證》（或《基本農(nóng)田占有許可證》、《開發(fā)利許可證》）的發(fā)放。定序就是規(guī)定地塊何時利用，主要是規(guī)劃的時間安排與期限的問題。

    ⑶嚴(yán)格土地利用規(guī)劃的實(shí)施。用途管制是土地利用規(guī)劃必不可少的部分，規(guī)劃實(shí)施必須以許可管制為手段，因此必須制定一系列的制度，如規(guī)劃許可證制度、項(xiàng)目預(yù)審制、動態(tài)監(jiān)測制以及占用耕地與開發(fā)復(fù)墾制度掛鉤制度等等，以改善規(guī)劃實(shí)施不力的狀況。做到五個落實(shí)，即規(guī)劃的法律地位落實(shí)，規(guī)劃的管理組織落實(shí)，規(guī)劃管理的內(nèi)容落實(shí)，實(shí)施用途管制的措施落實(shí)和土地利用利用監(jiān)測落實(shí)。

    （三）土地用途管制制度

    中國現(xiàn)行土地管理體制是用地分級限額審批制度。由于土地利用的經(jīng)濟(jì)勢差，地方政府受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，普遍采用化整為零和下放土地審批權(quán)進(jìn)行非法批地，以致于在上世紀(jì)末和本世紀(jì)初耕地總量出現(xiàn)了銳減的態(tài)勢，上一輪土地利用規(guī)劃的指標(biāo)嚴(yán)重超支。為解決以上問題，中央文件曾明確指出，“必須對農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制”。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行這種制度，首先要以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，其次是實(shí)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)和農(nóng)地用途轉(zhuǎn)用許可制；三是通過立法來制定與此相配套的法律制度。

    土地用途管制要根據(jù)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容，劃分各種利用區(qū)域，確定其利用方向。結(jié)合中國實(shí)際情況，把土地分為農(nóng)業(yè)區(qū)、建設(shè)用地區(qū)和未利用區(qū)，在此基礎(chǔ)上參照國家土地分類標(biāo)準(zhǔn)和逐步劃定耕地、林地、園地等各類農(nóng)業(yè)用地以及道路、鄉(xiāng)村、城市、獨(dú)立工礦企業(yè)等建筑用地范圍，最終落實(shí)到每塊宗地；同時應(yīng)制定各用途區(qū)管制規(guī)劃，明確制定允許做什么，不允許做什么；最后再用文字標(biāo)明各級土地利用分區(qū)圖上每塊宗地的用途，并以此作為實(shí)施土地用途管制的依據(jù)。

    土地用途管制的重點(diǎn)是控制農(nóng)地的非農(nóng)利用，因此必須實(shí)施建設(shè)開發(fā)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可制。首先應(yīng)對農(nóng)地進(jìn)行分等定級，可參照國外經(jīng)驗(yàn)，把所有農(nóng)地分為上、中、下三等，明確規(guī)定上等農(nóng)地原則上不許轉(zhuǎn)用，劣等農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用，中等地要在劣等地轉(zhuǎn)用時有困難時才能轉(zhuǎn)用；其次，建立土地用途轉(zhuǎn)變許可制度，并依據(jù)規(guī)劃轉(zhuǎn)變土地用途，必須經(jīng)過審核、批準(zhǔn)，發(fā)給許可證，目的是保證年度土地實(shí)用計劃的執(zhí)行，避免利用規(guī)劃缺陷，搞各種變相轉(zhuǎn)變土地用途。對于那些確實(shí)需要占用農(nóng)地經(jīng)營的建設(shè)項(xiàng)目，必須符合土地利用規(guī)劃的許可，以及用途區(qū)管制規(guī)劃的要求，即經(jīng)過農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可后方可開發(fā)建設(shè)。

    完善土地用途管制制度還要通過立法保證實(shí)施。國家以土地所有者的社會財富、自然產(chǎn)品的享用者、分配者身份，對瀕于危急，處于警戒線以下的土地資源，以強(qiáng)制手段，采取保護(hù)、救助之策的用途管制是符合社會公共利益的，體現(xiàn)了社會在土地上的內(nèi)在權(quán)利具有重大社會價值，應(yīng)盡快制定出臺《土地用途管制法》、《耕地保護(hù)法》以及《土地收益分配方案》等法律法律法規(guī)。通過這些法律制度建設(shè)，對耕地采取特別的保護(hù)措施，調(diào)整土地收益分配關(guān)系，減少大量占用農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)誘因，把土地收益用于土地的開發(fā)和復(fù)墾，從而實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的宏偉目標(biāo)。

    充分調(diào)動地方各級政府的積極性，是土地用途管制能否成效的關(guān)鍵。首先要轉(zhuǎn)變舊的用地觀念。變“千方百計占用耕地”為“想方設(shè)法保護(hù)耕地，合理用地”，變“要我保護(hù)耕地”為“我要保護(hù)耕地”。只有當(dāng)保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)用地成為地方政府的自覺行動時，耕地、農(nóng)用地才能真正保護(hù)住。

    在土地利用規(guī)劃制度和土地用途管制制度基礎(chǔ)上建立土地用途變更監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。（1）開展經(jīng)常性的土地用途變更調(diào)查和土地變更登記。繼土地資源調(diào)查、土地初始登記后，應(yīng)將土地變更調(diào)查和土地變更登記作為日常工作來抓，而不應(yīng)事隔若干年后搞突擊調(diào)查，并每年公布土地用途變更狀況；（2）建立全國航、衛(wèi)片監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。在全國典型基礎(chǔ)若干航、衛(wèi)片監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立全國土地利用監(jiān)測網(wǎng)，跟蹤土地用途變更狀況及其對生態(tài)環(huán)境造成的影響；（3）建立耕地保護(hù)預(yù)警系統(tǒng)。研究制定我國人均耕地警戒值，而不是盲目套用人均0.8畝這一數(shù)值，同時研究制定科學(xué)、規(guī)范的土地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，為土地質(zhì)量保護(hù)提供依據(jù)。

    （四）土地整理

    土地整理已是世界上，特別是發(fā)達(dá)國家土地管理保護(hù)的重要內(nèi)容，并且效果顯著。歸納西方國家土地合并的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合對中國土地的整理的調(diào)查研究，給出以下政策建議：

    1、將土地整理納入土地利用規(guī)劃體系    

    土地整理應(yīng)以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，有計劃、有步驟的進(jìn)行。一是要把土地整理作為一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)，作為重要內(nèi)容納入各級規(guī)劃之中，在規(guī)劃工作中，確立土地整理的目標(biāo)和指導(dǎo)性意見；二是使土地整理成為促進(jìn)土地用途管制的有效措施，對現(xiàn)狀不符合規(guī)劃所確定用途分區(qū)要求的要優(yōu)先整理，調(diào)整用途；三是土地整理應(yīng)納入計劃管理。各地要因地制宜、量力而行，分年度逐步實(shí)施土地整理；四是建議以土地整理為核心，加快建設(shè)土地利用規(guī)劃的實(shí)施體系。

    2、市地整理與農(nóng)地整理統(tǒng)一、協(xié)調(diào)進(jìn)行
    
    從各地整理的經(jīng)驗(yàn)看，中國土地整理內(nèi)容還僅限于農(nóng)地，至多拓展到小城鎮(zhèn)用地。然而，若不能將市地與農(nóng)地整理統(tǒng)一協(xié)調(diào)進(jìn)行，就難以阻止市地擴(kuò)張對農(nóng)地的蠶食，無法保護(hù)農(nóng)地整理的成果。而中國地政管理的薄弱環(huán)節(jié)就在于市地，市地整理潛力很大。有關(guān)資料顯示，現(xiàn)階段城市土地閑置很嚴(yán)重，而且城市土地利用也存在布局不合理、土地利用效益不高等問題。因此市地整理應(yīng)與農(nóng)地整理協(xié)調(diào)進(jìn)行。

    3、土地整理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)重視相關(guān)配套政策問題  

    土地整理中所涉及的不僅僅是土地本身的問題，還涉及農(nóng)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、戶籍政策、行政體制等社會經(jīng)濟(jì)多方面的問題，這就需要土管部門與農(nóng)業(yè)、公安及有關(guān)行政或企事業(yè)單位協(xié)同進(jìn)行，政策必須相互配套，這樣才能保證整理工作的順利進(jìn)行。

    4、以價值為核心，科學(xué)確立土地分配及利益調(diào)整機(jī)制    

    中國土地整理是按土地的實(shí)用形態(tài)重新進(jìn)行土地分配的，即實(shí)物整理。然而，對于用地關(guān)系復(fù)雜的地域，實(shí)物整理則不可行。因此應(yīng)參照西方土地合并的經(jīng)驗(yàn)，對土地整理前、后參加者的土地價值進(jìn)行評估，并按土地價值來確定參加者應(yīng)分的土地，這樣就使土地整理更具有科學(xué)性，從而明確土地整理過程中的土地分配及利益調(diào)整。    

    參考文獻(xiàn)     

    1.劉書楷.國外和臺灣地區(qū)土地使用管制和農(nóng)地保護(hù).北京：北京大學(xué)出版社，1997

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